从网络化治理视角对社会治安治理结构创新的思考

2016-02-03田显俊

法制博览 2016年15期

关键词：社会治安治理网络化

田显俊

四川警察学院，四川　泸州　646000

从网络化治理视角对社会治安治理结构创新的思考

田显俊

四川警察学院，四川泸州646000

摘要：网络化治理是近年兴起并流行于国际社会的一种社会治理创新模式。它是当今世界社会治理的新理论，即主张治理主体应是由公共部门、市场和社会组织等组成的多元社会治理主体，在社会治理中，联合行动是治理主体为实现一定的共同价值目标的必然选择。当前，我国“平安建设”中大力推进“党政主导、社会共治”的治理体制。网络化治理理论对推进转型时期中国社会治安治理体系创新，调整治安治理结构，促进公共部门、市场、社会组织等协同治安治理具有指导作用。

关键词：网络化；治理；社会治安；创新

随着我国信息化、城镇化以及国际化速度加快，随着全球步入风险社会，不安全隐患日益突出，各种潜在的危险大量存在，我国现正处于公共安全问题多发期。在这一特定时期，我们在社会治安治理的理念、制度体系、具体实施方式等方面还存在大量不适应。如何推进社会治安治理创新，实现平安建设目标。党的十八大提出的通过“构建党政主导、法治引领、社会共治的治理体制，以人民群众对安全的需求为导向”来推进社会治理创新，这也与网络化治理“共治”理念和联合行动的运行模式是相契合的。20世纪90年代以来兴起的网络化治理理论认为：提供公共服务、供给公共品的一种重要方式是由公共部门、营利组织、非营利组织和个人等网络化多元主体通过合作共享和风险共担来实施。大量的政府公共行政实践表明，在利用网络化治理方式对社会提供公共服务时，在提高决策质量，有效整合资源，提高治理体系机动性和回应性等方面具有比传统的公共管理模式更大的优势。本文从网络化治理的视角探讨社会治安治理结构创新，探讨多方参与、合作共享、风险共担、创新机制的“共治”思路。

一、网络化治理内涵的析评

网络化治理作为当今社会科学、特别是公共行政领域最为热门的概念之一，在各个领域、不同层面的治理战略研究中广泛运用。从社会学和行政学的角度理解，网络化治理是建立在连接公共部门、营利组织、非营利组织和社会成员之上的网络结构治理形式。

(一)网络化治理内涵逻辑梳理

对近二十年网络化治理理论研究成果分析，其内涵逻辑可以做以下梳理：

1.网络化治理内外部资源整合和渗透。网络化治理中的网络形成是基于多元主体之间对资源的相互依赖。是对在公共部门中的碎片化资源如何进行合理利用所作的战略性回应。基于此，网络化治理是公共政策制度和执行的新机制。从资源整合角度来讲，网络化治理是基于网络主体之间共同观念和目标而形成的良性互动的制度化结构，其自身在建构、运行、修复和发展等方面具有清晰逻辑和规范。比如，行为者的身份认同和角色定位、对行为的认知和共同的期望和目标。由此可以认为，网络化治理是参与者之间相互联结，权力、风险和回报分享，它是一种与传统层级制相对的治理新模式。

2.网络化多元主体间的横向合作。随着经济社会复杂又多样的变化趋势，传统官僚制、市场化治理已经不能适应社会治理的需求，需要网络化治理模式给予补充。网络化治理模式，公共部门需要与内外部参与者之间在信任的前提下形成共益伙伴关系，通过合作、联合行为取代竞争，在推进中结成融合、合作互助的共同价值观和行为理性。网络化治理模式，公共服务更多地依靠多元主体之间横向合作。

3.网络化治理追求理性治理。多元化治理主体为追求治理目标一致性，需要政府或者权威机构建构制度化治理机制，保证多元主体有效参与，形成联动体系。网络化治理将政府一些公共事务责任转移给多方参与者，充分调动了社会各方资源，为具备公共价值的共同目标实现进行合作。通过网络化治理，社会多元化治理主体之中社会各方力量成为权力的媒介。作为一种新的治理机制，与传统的等级制、官僚制相比，更加强调治理主体各方在相同规则、制度的制约和规范下为实现共同公共目标而构织互相配合，你中有我，我中有你，又保持自身独立性的治理网络。因此，网络化治理从主体之间的关系以及治理的机制、运行和评价等方面的逻辑性和制度性与传统的等级制、官僚制相比更加强调治理理性。在网络化治理中，参与主体各方共识与分歧共存，通过协调，共享利益、共担风险。

二、社会网络化治理必然性分析

网络化治理是基于20世纪80年代以来，许多西方国家经济衰退和政府陷入困境。政府过多管控和干预无益问题的解决，甚至可能造成对个人权利和自由的侵蚀，西方一些发达国家开始寻求新的社会治理机制，通过建构市场化、社会化等治理理念，弱化政府提供公共产品的角色定位，趋向与私部门共享社会治理角色，重构政府与社会之间关系网络，随之带来的是“公共”内涵和运行过程的变化，复杂性会加大，公共服务质量有明显改善。

(一)网络化治理是信息社会条件下社会治理的重要选择

当今世界是信息化、现代化时代，社会趋向多样化，信息传输高速、信息媒介多样，信息分享层面复杂。组织与组织、人与人之间的联系几乎没有障碍，社会成员表现出更多的是自由、个性化和异质化。在此情势下，政府及公共部门需要更多依靠、协调其外部资源来实现目标，来达成使命。

(二)纯粹的层级制管理已不能应对社会日益复杂带来的问题

传统政府政策制定和执行都由政府内部事务机构和人员来完成，这也基于传统官僚体制下，等级制和政府权威是行政的基本特征，政策制定和执行，包括供给公共服务也依据自上而下的命令来达成，结果导致治理理性不足，工作效率不高，忽视事物多样性及个体的个性发展与能动性发挥。随着经济社会多元化发展，社会分工细化和权力的分散，组织边界消解，各种社会问题多重滋生并趋于复杂化，这样的社会状态，政府一家是没有能力决定社会发展面临的治理挑战。政府公共部门需要所有参与者进行协调和合作，其角色应从“公共管理”转变为“治理”。概言之，仅靠政府力量难以完成社会治理使命，需要重构比传统层级结构的官僚制更为理性、更具海涵性、更有适应性的社会治理模式。网络化治理从其多元横向架构上具有灵活性、广泛性和协调性的优势，其运行是以问题导向来选择多样治理方式和手段，这种治理模式更能适应当代多样公共服务的需求，有效应对伴随社会日益复杂而带来的各种问题。

三、政府部门在网络化治理中的定位

对网络化治理的全面梳理与察考，可以有这样认识，网络化治理的兴起对传统官僚层级制管理有一定的影响，但这种影响应是正向的，是起补充和完善的作用，是传统治理模式的发展。所以，笔者认为，当代流行的“传统官僚制面临终结，取而代之的是网络化治理”观点有些言过其实。在网络化治理框架下，依靠参与者结成伙伴、协调和合作等组成的网络关系执行公共决策，达成公共目标，实现政府、市场、社会组织和个体等权力、利益的平衡。

国家的政策制定和公共事业组织实施等方面有许多变化，非政府的各种社会组织越来越多承担传统意义上由政府承担的职能，政府权力进一步分化，并且积极促成与其他参与者分享社会治理权力。目前，尽管网络化治理在解决公共难题时有许多优势，而且许多政府在公共治理实践中迅速推广到许多层面和不同公共领域，但这些并不能从本质上改变政府领导和主导的角色地位，也不能消除公共部门权威，政府仍然扮演决策、制定规则、组织等权威性角色。政府在政策制定中有最终决定权。政府及政府人员在治理层级中居于核心地位或者核心团队成员，他们有影响法律、法规和制度制定和实施的能力和水平。另外，政府可以采取各种形式和手段将其它网络组织更紧密地与外部和公共部门联系在一起。基于此，笔者认为，目前社会治理体系应是政府主导层级制模式和网络化扁平横向模式的融合。这种治理模式应将政府及公共部门的作用放在网络中讨论，其实网络治理谁来领导和管理显得尤为重要，基于公共部门拥有国家层面及社会广泛资源，领导和引领者的角色由政府及部门来扮演既是必然也是合适的选择。但由于网络化治理主体的广泛性，运行的复杂性，比如多元参与者协商、自我管理，如何保证向社会分权并扩展等对领导和引领者的能力期望更高。

四、对社会治安网络化治理的思考

在社会治安治理实践中，针对社会提供公共安全服务和公共安全产品，网络化治理在优化、整合治安资源，提高安全政策制定和实施的效率和灵活性等方面具有优势。有学者指出，应对公共安全问题离不开一个扁平化、弹性化的网络机构。当前，我国正大力建构“党政主导、社会共治”的治安治理结构，网络化治理理论对治安治理结构转型以及协同治理的达成，具有重要推动作用。

(一)网络化治理理论促进治安“共治”理念形成

从网络化治理的视角，处于转型期和信息化时代的治安治理者应具有“共治”理念，这是新形势下社会治安治理结构调整的逻辑起点。一是资源共享、多元力量合作。这既是对治理部门加强协同配合提出的新要求，也为部门形成工作合力提供了新平台。避免公共安全工作中壁垒森严，资源独享，自成一体的传统思维。确立合作、互通、共享理念，增强治安治理整体性和协同性。二是全局观念。各参与主体要避免本位主义，通过有效沟通，实现资源共享。比如，针对治安信息壁垒问题，信息网络运用部门要加强设施共建共享，完善治安情况通报等制度。

在社会治安治理机制建设中，治理者要有网络化多方参与思维。一方面多方参与者在维护公共安全，涉及各方面各环节，要紧密配合、有效互动，才能形成合力。多方参与和协调配合是现代社会治理的价值取向和基本方式。协调联动是网络化治理的核心。通过建立有效的协调联动机制，更好地组织动员营利和非营利组织、公众参与社会治安治理，达到公共安全事务公共治理的目的。比如一些地区积极探索商业保险参与社会治安治理，将保险风险管理技术与企业经营过程结合，将保险服务由事后理赔转变为事前风险防范，充分发挥资源、技术、人才等优势，取得了明显成效。

(二)网络化治理理论推进治安“共治”结构形成

长期以来，中国社会治安治理体制与中国自身社会形态和社会发展密切相关，从本质上讲是整体性的现代官僚体制，权力核心在政府，政府负责所有的公共安全决策制定和行动，管理一切公共安全事务。但实践中，这种体制会导致部门之间的壁垒，内部协作困难，加之外部无法对公共安全部门形成有效的制约和监督，导致公共安全部门的共同价值目标往往出现偏向。正于此，在网络化治理的理论指导下探索构建由政府公共安全部门、社会组织和社会成员等多元主体参与形成的共治网络结构，通过制定政策和协同配合提供公共安全服务，构筑横向联系协作机制，以此回避官僚制下各自为政和低效率等缺陷问题，推进治安治理结构重构。

(三)网络化治理促进社会组织发展

网络化治理致力于行为者的互助合作，有效的社会治安治理需要政府、市场和市民社会协同治理，需要公众广泛参与，网络化治理其属性就是主体多元化和伙伴化，多元主体分享治理的权力。近30年来，中国社会结构体系基本实现了整体性社会转化为分化性社会，但社会组织发展滞后，从数量和规模以及社会影响力都不能满足社会治理的需要，严重影响治理的效能。社会治安治理能力提高，培育成熟的社会组织是前提，用法律制度形式定位社会组织地位，明确社会组织在为社会提供公共安全服务的责任和义务，制度化引导社会参与机制的健全，发挥社会自治功能，包括社区自治和乡村自治，通过切实可行卓有成效的办法和措施，促进社会组织和公众广泛参与社会治安协同治理。有了成熟的社会组织，利用网络化治理架构和相应机制，改变了公共部门的职能及运行方式，对许多涉及民生的公共安全事务，政府都可以以委托、授权，指导、契约等方式吸收非政府类社会组织和社会成员参与共同行动或转移实施。从现象来看，政府及公共部门在不断削弱自身社会地位，社会作用在不断消解。但实质上，由于政府扮演的是指导、协调和主导的社会治理角色，尤其是在网络化治理中对网络中各个参与方关系的协调与凝结，同时政府行政也完全置于社会的监督之下，对政府的行政能力和水平相比传统行政方式要求更高，水平必须更强。

(四)网络化治理理论推进治安治理方式创新

网络化治理理论从“共治”的层面引导参与者共同承担安全风险防控责任。运用网络化治理思维，政府公共部门引导参与者积极介入社会风险防控实践。比如，通过政府购买服务，引导律师成立信访法律事务服务中心，参与信访问题化解；运用网络治理理念，与信息运营商互动，搭建信息平台，共同解决大家共出面对的安全的问题等，社会效果较好。因此，社会治安网络化治理避免了两方面问题的出现：一方面是政府在社会安全事务中唱独角戏。中国在社会管理发展过程中政府大包大揽方面都有较深刻的教训。比如计划经济体制遗留下的政府统管一切的行政体制；网络化治理强调政府可以以委托、授权，指导、契约等方式吸收非政府类社会组织和社会成员参与共同行动或转移实施。比如，通过政府购买服务，发挥社会组织在引导社会成员参与纠纷排解、社区矫正和社帮教，风险评估等方面作用。社会治理各种资源都分解给了多元化的参与主体，也不可能仅仅绝对依靠政府公共部门或市场，有效的社会治理需要凝结各方力量，需要协同治理，需要政府对多元协作体系的引导与监管。现代社会在安全方面存在各种变数，公共安全风险因素多，各种安全问题发生频率高，涉及范围广，对社会影响大，只有政府与社会共同作为，才能做好平安建设。在引导、激发社会组织与成员参与意识，发挥能动作用时，党委领导、政府要履行引领和主导责任。另一方面，公共安全产品过渡市场化。改革开放以后一段时间我国在教育、医疗和社会保障等方面的改革导向就是市场化，导致了医疗和教育等方面的实际问题，这对公共安全领域的市场化也有警醒作用。

综上，网络化治理理论顺应了社会多元利益整合的趋势。当前，社会治安治理通过建构网络化治理理念，重定政府(政法公安机关)角色，消解国家和社会、公共和个人分离的二元思维，也不失在治安治理道路上寻找到了新方法，拓展治理新思路。

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中图分类号：D632

文献标识码：A