浅谈我国选举制度的改革和完善

李田田

安徽大学法学院，安徽　合肥　230601



浅谈我国选举制度的改革和完善

李田田

安徽大学法学院，安徽合肥230601

摘要：选举制度是我国政治民主的重要组成部分，主要包括选举的基本原则、选举权利的确定、选举组织、选举程序等。结合我国当前的选举模式中存在的问题进行了相关了解，并在此基础上提出几点发展和完善措施。

关键词：选举制度；选举的基本原则；选举权利；选举组织；选举程序

一、选举制度的基本原则

(一)选举权的普遍性原则

根据我国《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、财产状况、居住期限，都有选举权与被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的除外。”因此，可以看出我国的选举权与被选举权的普及，与资本主义国家相比具有无法比拟的优越性。另外，我国选举权的主体范围也是很广泛的，除了对特定主体予以限制之外，比如精神病患者或者被羁押、正在接受侦查、起诉审判的人，经人民法院或人民检察院决定，在羁押期间停止选举的权利之外，任何人都不得干涉公民的选举权与被选举权。

(二)直接选举和间接选举并用

《选举法》第2条规定：“全国人民代表大会代表省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”

由此可见我国选举制度并不是特别完善，加上经济发展程度未达到直接选举的程度，在国家机关组成人员的选举上只存在间接选举。因此，我们采用直接选举与间接选举相结合的方式。我国县级以下人大代表直接选举产生，县级以上采用间接选举的方式。随着人们受教育程度的提高，民主与法治意识不断增强，直接选举的范围还会进一步增强，充分发展到国家机关组成人员也由选民直接选举产生。

通过直接选举，有利于选出真正代表民意的人，能够有效制约间接选举可能滋生的腐败问题。在直接选举下，选民可以自由表达意志，把自己的民主权利发挥到最大化。鉴于我国基本国情的限制条件，我们目前仍旧采取二者相结合的方式。

(三)差额选举原则

我国各级人大代表的选举都采用差额选举原则。指的是候选人的名额应当多于应选名额的选举，只是在差额比例上有所不同。在直接选举的区域，候选人的名额应多于应选代表。它的作用在于一方面给予选民可选择的余地，选民的意志可以在选举中得到充分的表达；另一方面，对于候选人来说，加大了竞争程度。不仅起到尊重选民自由选举的权利，同时也有利于选民选出高质量的候选人。

差额选举应当适度，差额选举的人数也应当是适度的，原因在于候选人过多的话，很可能造成选举失败。由于选票过于分散，导致候选人达不到规定的选举票数，从而导致选举持续时间长，影响选举正常进度。

(四)选举权与被选举权的平等性

选举权的平等不仅在于选民权利和地位的平等，而且每人每票的价值平等。选举权的平等是民主平等的前提，是法律面前人人平等的具体体现。但二者并不是绝对的平等。它主要体现在两个方面，一是对少数民族的特殊规定，少数民族人口仅占全国人口8%左右。如果全国及各级地方人大平等分配代表名额，很显然对少数民族而言，很难平等参与民主选举。因此，我国《选举法》规定，人口特少的少数民族至少应有一名全国人大代表。另外，我国军队代表情况，目前有两百多万军队，在全国人大有268名代表，越占全国总人数的9%，这种不平等是由军队在全国政治生活中的特殊地位决定的。这种做法是符合我国国情和实际需要的。

(五)无记名投票原则

无记名投票，也称秘密投票，是指选民在投票时只需要在候选人名单里选出自己认为合适的候选人，通常是以规定的相应符号表达同意或者不同意，不署名，填写完之后自己投入选票信箱。完整的不记名投票方式包括选民不署名、只标明选择意愿和亲自投票三个权利，使选民意愿不受任何外来干涉和影响，他人也无法知悉选民的选择结果。全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。①

无记名投票有利于选民在不受任何干涉的情况下选出自己中意的代表，无记名投票原则的实行实际上提高了选举制度的民主性，是尊重选民意志的重要保障。为了照顾选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写。②选民如果在投票期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。③

(六)选举的物质保障和法律保障原则

我国选举制度为了保障民主性，使得每位选民能够参加选举，表达意愿，选举法对选民行使选举权作出了物质上和法律上的保障。物质保障方面，我国《选举法》第8条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，由国库开支”。选举经费包括选举组织经费、竞选经费和投票费用等。一般来说选举组织经费和竞选经费由国家支付，从而保证选举的顺利进行。

在法律保障方面，法律保障制度的建立是必然的，从而使选举能够公开、公正、合法的进行。保障选民选出自己支持的候选人，是人民多数意志得到正真的反映。我国《选举法》第52条在法律保障上作出了规定。

二、我国选举制度存在的问题

在选举制度的基本原则方面，我国宪法已经做了相当完善的规定。绝大多数问题都是可以直接适用宪法的规定来解决。我国选举制度在于解决组织结构、权限范围及行使权力程序。从立法成本和低档需要来看，不管中央还是地方都需要适当的立法分权，各地应当在中央立法规定的基本组织框架下根据地方特色自行规定。④

(一)人大代表的结构和组成方面

人大代表的来源应当“保质”、“保量”。在“质”方面，应当注重代表的受教育程度，因为文化水平从侧面上能够较充分的反映出代表的综合素质；在“量”方面，指的是人大代表的结构应当科学合理，能够充分照顾到各行各业的民众需求，充分反映民意。据调查显示，人大代表总体文化程度高于中国公民平均文化程度。1982年第三次人口普查时，大专以上学历的有604万人，占全国总人口的0.6%；1994年第四次人口普查时，大专以上学历的有1576万人以上，占全国总人口的1.4%；2000年第五次人口普查时，大专以上学历的有4571万人以上，占全国总人口的3.6%；截止到2013年，全国人口变动情况抽样调查样本数据显示，抽样比例为0.0822%，全国大专以上学历为117925万人。

(二)代表候选人的提名和与选民见面上的缺陷

选举法规定，全国和地方各级人大代表候选人按选区或者选举单位提名产生。提名人大代表候选人的主体选民或代表、各政党和各人民团体两类，其中选民或代表10人以上联名，可以推荐代表候选人；各政党或各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人。代表候选人的提名环节至关重要，能否选出代表民意的代表候选人关键在于提名环节做好把关。若代表候选人提名过程如果被操纵，公民的选举权利将遭侵害，选举结果在很大程度上被控制。⑤在选举实践中存在一系列的违法行为，对于候选人提名只提领导，一般公民当选的几率很小。

代表候选人与选民会面上存在双方了解不足甚至一无所知，由于候选人与选民缺乏良性互动，使得代表对选民的需求也难以知晓并反馈，同时选民对代表不了解，在投票选举中出现很“随意”的选举行为，使得选票在一定程度上丧失了应有的意义。代表候选人与选民见面制度无疑为当前直接选举中存在的问题提供了一个切实可行的解决方案，对于选民来说，选民的主动参与意识不断增强，迫切需要通过政治参与来实现自身利益；对于代表候选人来说，当选代表的有限作用易使选民对选举丧失信心，为了改变人民对代表“表决机器”的形象，为了调动选民选举积极性，代表候选人也迫切需要展示自己，重新赢得选民的信任。⑥

(三)选举程序存在诸多不合理之处

由于我国采用的是直接选举与间接选举相结合的方式，因此负责选举工作的机构也不相同。主要是各级人大常委会和选举委员会两种形式。然而我国选举组织法律地位没有专门法律作出相关规定，比如选举委员会除了主持选举工作外还享有哪些权利，法律缺乏具体规范；其次选举组织是如何产生、组成，是否应该中立和回避等都缺乏规范；其成员的人数、任职资格也没有法律规定。⑦另外，关于选区划分上也存在诸多不足，选区划分较为随意。虽然我国《选举法》明确规定选区划分可以按照居住状况划分，也可以按照生产单位、生活单位或者事业单位划分。但在实际划分选区时，往往为了照顾某些人当选，使得选区划分“马虎”，并没有考虑到当地居民是否纳入选区之内，通常导致选出来的代表并不是民意的“代言人”。

三、关于完善我国人大代表选举制度的建议

(一)逐步扩大差额选举的范围和层次，取消等额选举

由于等额选举存在诸多弊端，容易造成选民对选举的抵触心理，导致民众政治冷漠，因此，差额选举要真正落实，就必须提高候选人的资格条件。但是，我国《选举法》仅规定了选举权和被选举权的条件，并未对候选人的资格作特别规定。但人大代表是选民选举出来代表选民意志的，他们代表了选民的意志和利益。因此，对于候选人的选举条件应当更加严苛，从而更好地落实差额选举。

另外，完善选举的信息公开透明体制，只有让权力在阳光下运行，才不容易滋生腐败。2003年，轰动一时的梁某“双规”事件闹的沸沸扬扬。尽管梁某的当选在法律程序上没有问题，但从另外一个角度看，人民代表大会审议决定重大事项的过程虽然是公开的，但选举过程相对保密。如果将候选人的情况在相关媒体上公布，听取群众意见和建议，接受群众监督，那么就不会造成梁某当选的这一“闹剧”。⑧

(二)选举程序的完善

从我国法治实践过程来看，我国选举制度依然存在政策性较强，法制化程度不足，选举程序不透明、不规范，甚至人为操作，难以实现选举的意义。因此有必要健全和完善选举程序，推进人民代表大会选举工作的规范化、秩序化。根据《选举法》和《直接选举法的若干规定》规定人大代表选举程序的顺序，针对选举中存在的问题，提出以下相关建议：

1.选举组织

规范选举程序首先应对选举委员会的设立和组成人员方面以立法方式进行规定。选举委员会是指县乡级人大代表选举委员会，是我国县乡人大代表选举的法定主持机构，决定代表选举的具体进程。但我国相关法律并未明确规定选举委员会设立的时间、组成人员的人数以及人资格等。⑨

2.选区划分

划分选区，既可以按居住状况划分选区，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分选区。实际上，在城市主要按单位划分选区，在乡村主要按居住地划分选区。要实现农民平等的选举权，减少人大代表中官员所占比例，增加农民代表的比例，在划分选区时应采用一个标准，即以一定的人口为基数，统一按居住地划分选区。⑩

3.选民登记

选民登记是公民参加选举的必要途径。由于改革开放之后，市场经济充分发展，使得人口流动量增加，选民登记和选举工作变得更加困难，必然存在登记不准确现象。我国选民登记，大多数是由组织按户“登记选民”。另外，人户分离现象很普遍，也给登记工作带来很大难度，遗漏现象难以避免，实际上违背了选举制度普遍性、平等性原则的。

因此，《选举法》应当在选民登记方面做出更加具体的规定，完善选民登记程序，对选身份、户口地登记应当做出更加具体灵活的规定。

4.候选人竞选

为了解决候选人与选民缺乏了解，增进双方互动，有必要安排选民与候选人见面，同时应当借鉴西方国家候选人竞选方式，候选人通过发表演讲，化被动为主动，让更多的选民了解自己，告知选民自己的政见等，从而更容易赢得选民支持。由此以来就解决了候选人一旦被确定之后，处在一个被动的局面。但是竞选要合理控制，限制在候选人内竞选，防止出现“拉帮结派”现象，同时要严格控制经费，以防贿赂选民现象。对于出现违法参加竞选的，一律不得参加选举。

选举委员会和人大主席团也应该积极的向选民或本级人大代表介绍代表候选人的情况，选举委员会组织安排代表候选人与选民见面，回答选民问题，切不可将这一过程流于形式。

(三)选举权利监督和惩罚制度的完善

1.加强基层选举工作的监督机制

为了保障选举权利的顺利实现，我国《选举法》对代表的监督、罢免和补选方面均作出了相应的规定。全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。但目前我国监督机制还不够完善，尤其是基层选举工作缺乏有效的监督机制。村民委员会在主持选举过程中存在诸多弊端，从选民资格审查到选民登记、选区划分、候选人提名等各个环节都缺乏合理的监督。选民本身政治意识薄弱，参与选举的积极性不高，对代表候选人又缺乏足够的了解，导致选举工作往往流为形式。因此，笔者认为，选举工作关键在于从最基层抓起，加强选举监督，保障选举工作顺利进行，从而实现民意，实现民众需求。

2.对破坏选举的惩罚

目前我国选举法对妨碍与破坏选举工作的行为惩罚力度还不够，往往难以达到震慑犯罪分子的目的。笔者认为可以借鉴台湾地区关于选举方面的规定，加大对破坏选举的惩罚力度。

罢免案进行时有下列情形之一者，在场助势之人，处一年以下有期徒刑、拘役或科新台币十万元以下罚金；首谋及下手实施者，处五年以下有期徒刑：一是聚众包围被罢免人、罢免案提议人、连署人或其办事人员之服务机关、办事处或住、居所者；二以强暴、胁迫或其他非法之方法、妨害被罢免人执行职务或罢免案提议人、连署人或其办事人员对罢免案之进行者；对于意图妨害或扰乱投票、开票而抑留、毁坏、隐匿、调换或夺取投票、选举票、罢免票、选举人名册、投票报告表、开票报告表、开票统计或圈选工具者，处五年以下有期徒刑。

[注释]

①我国<选举法>第36条第1款的规定.

②我国<选举法>第36条第2款的规定.

③我国<选举法>第38条.

④张千帆.权利平等与地方差异[M].北京：中国民主法制出版社，2011：159.

⑤李凡主编.中国选举制度改革[M].上海：上海交通大学出版社，2005：136.

⑥王曼.代表候选人与选民见面制度研究[D].江西师范大学，2012.8.

⑦周良金.浅析我国选举制度的缺陷及完善[J].中共合肥市委党校学报，2006(3).

⑧吉扬.人民代表大会选举信息应当公开[J].人大建设，2003.

⑨我国1983年<关于直接选举法的若干规定>，规定了选举委员会的成立、职权、行使选举权利的资格等，对选举委员会的成立时间，任职人员资格、应该回避的问题均未做规定.

⑩田华.论人大代表选举程序的完善[J].河北法学，2010，28(2).

[参考文献]

[1]张千帆.宪法学导论：原理与应用(第三版)[M].北京，法律出版社，2014.

[2]霍小光.肩负起人民的重托——十二届全国人民代表大会代表构成特色分析[DB/OL].新华网，2013.23.

[3]万琳.我国人民代表选举制度存在的问题及其完善[D].江西师范大学，2014.

[4]中国统计年鉴1991，国家统计局.2000年第五次全国人口普查主要数据公报[N].人民日报，2001-03-29.

[5]严静峰.湖北省社会学院学报，2007(12).

中图分类号：D921.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)15-0048-03

作者简介：李田田(1987-)，女，汉族，安徽蚌埠人，安徽大学法学院，硕士研究生在读，研究方向：宪法学、民商法。