国土规划数字档案馆档案利用研究

文/张萍 张伟 董莹

国土规划数字档案馆档案利用研究

文/张萍 张伟 董莹

按照《国土资源信息化“十二五”规划》，全国国土规划数字档案馆已基本建成，形成了公众服务的新平台，北京、天津、浙江、陕西等省市国土规划数字档案馆建设发展迅速，实现了国土规划数字资源的集成共享，加快了国土档案信息化建设的进程。然而，到底国土数字档案利用情况如何？

国土规划档案是一种专业档案，为划分、开发一定领土范围内的自然、人力、经济资源提供了凭证性依据，从而保障国土资源合理开发的有效性及合理性。从传统规划档案到现代的数字档案，全国国土规划部门经过了一定时间的探索。

进入21世纪后，国土系统的档案数字化建设开始实施，形成了批量的国土数字档案资源。《国土资源信息化“十二五”规划》提出了建设数字档案馆的任务，推动了全国范围内国土规划数字档案馆的建设。北京、天津、太原、武汉等地的国土档案管理部门，尽管起步时间不同，但都经历从实体档案数字化到数字档案管理系统再到数字档案馆的建设历程。

一、国土规划数字档案馆档案利用的基础

档案利用的基础是档案资源。缺乏数字档案资源，档案利用将是一句空话，档案服务也无法落到实处。目前，国土规划数字档案馆档案利用的档案资源主要包括如下两个方面：

1、数字档案资源

对于国土规划数字档案馆而言，档案利用的基础是数字档案资源，主要包括传统档案数字化形成的数字档案资源和电子文件转化而成的数字档案资源。

数字档案馆系统的建设首先要建设数字档案信息资源库，需要先将现存的大量馆藏档案进行数字化处理，标记资料所属土地信息，为大批量数字化处理做准备。利用数据库技术、数据压缩技术、高速扫描技术等技术手段，将馆藏的纸质文件、声像文件等传统介质文件和已归档保存的电子档案进行数字化处理，系统组织成具有有序结构的档案信息库。在国家大力倡导“数字国土”建设的背景下，传统档案数字化形成的数字档案资源，包括各种纸质档案、照片档案、声像档案等进行数字化处理，为档案管理提供了集成平台，充分实现档案收集、管理、保存等功能。从2000年开始，全国国土资源系统档案馆（室）陆续开展档案数字化项目。例如，无锡市国土资源系统从2005年开始着手数字化工作，按照“分清主次、先急后缓、分步实施”的原则，安排服务公司按照保管期限-利用频率-档案类别的顺序，进行档案数字化，即：先选择永久保管期限中查询利用频率高的建设用地类和地籍类档案进行数字化；再对其他永久保管期限的档案，按国土资源档案分类类别顺序进行数字化；最后对长期保管期限和体现国土资源特色，以及切实需要数字化的档案进行数字化。再如，武汉市国土和资源规划局江岸分局花费了一年的时间完成了5大类专业档案1954卷的全文扫描，扫描的成果数据挂接到市国土规划数字档案馆，实现了在线查阅。

另一方面是通过系统收集、整理工作过程中形成的大量的电子文件，包括OA系统形成的电子文件。上海、北京、杭州等地的国土规划数字档案馆系统与单位的OA系统、各前端业务系统有机集成后，实现了电子文件网上归档的全部流程，可以保证各前端业务系统产生的待归档数据自动快速进行归档，避免了重复工作，同时能为档案利用人员提供高质量的档案信息。

2、档案网站资源

全国范围内，多数地区国土规划系统建立了国土资源（国土规划）档案网站，建立了统一的档案案卷级目录数据库，有的地区建立了文件级的目录数据库，便于查询国土管辖相关内容信息。例如，山东省国土资源档案馆网站提供了相关资料的目录以及目录检索系统；广东省国土资源档案馆网站提供了国土档案资料、地矿档案资料、测绘档案资料、实物地质资料的查询，可以查查询该馆收藏的档案。尽管目前国土规划数字档案馆整体建库率不高，网站建设水平有限，但这为利用数字档案提供了新的平台。

二、国土规划数字档案馆档案利用的内容

国土规划部门的档案类型主要包括文书档案、专业档案、科技档案、会计档案、照片档案、电子档案、实物档案七大类。其中，文书档案、专业档案所占比重较大，是利用的重点。国土规划档案类型复杂多样，既有城市建设工程档案，又有规划管理类档案，同属于一个课题或者项目的文件材料是密不可分的有机整体，不得分开，依照完整性原则，反映同一事件的各种材料需全面详细地记录并说明，真实地保全历史全貌。

上述档案利用的内容包括了从立项、实施到管理的各阶段所形成的档案，涵盖文件、图纸、招标书、政府审批文件、项目汇报书等多种不同类型的材料。同时，随着国土项目的变动需要补充、完善各类档案，尤其是地籍档案，充分考虑自然环境和人为因素的影响，土地所属权、流转变更等情况加强动态跟踪监管，为及时、准确地为档案查询和利用提供真实有效的依据。

在国土规划数字档案馆建成后，数字档案利用已经成为主体。早在十五期间，国家级国土资源数据中心已投入使用，完成土地基础数据库5个，包括国家级、省级和50万以上人口城市的土地利用规划、1999-2002年50万人口以上城市的全国土地利用遥感监测、建设项目用地等数据库。此后至今，国土资源部门户网站开通运行，省市国土规划网站以及数字档案馆逐渐建成、开通，实现了与多个节点单位的连接，应用服务体系逐步成熟，实现快速获取信息、强化双向互动的目标。

基础数据库是国土规划数字档案馆利用的重要内容。广州市国土资源管理部门建立了电子政府管理系统，搜集多类型的基础数据，成立了统一的省级数据中心，为存储、交换、处理数据奠定坚实基础。陕西省国土数字档案馆则计划采用统一的信息共享平台，加强对不动产登记、产权档案方面的利用。武汉“国土规划数字档案馆系统”建设已初具规模，先后完成档案管理系统、电子自助查询系统、数字档案安全管理系统的建立并运用于业务工作之中。上述情况表明，全国国土规划数字档案馆利用的类型齐全、数量众多，呈现出广泛性、综合性、动态性的利用特点。

三、国土规划数字档案馆档案利用的方式

国土规划数字档案馆的档案利用方式体现为馆内利用和馆外利用两种方式。馆内利用，主要是政府部门、国土资源和规划系统和直属事业单位的行政人员、档案人员等对档案的利用；馆外利用，是指公众用户利用国土规划数字档案馆的档案。

馆内利用主要表现为政府部门进行国土规划时利用国土规划数字档案馆。例如，浙江省探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”当中，积极挖掘国土规划数字档案的重要价值，为政府决策服务，这是馆内利用的典型案例。

馆外利用即社会公众利用国土规划数字档案馆，主要是利用网络查询国土规划档案。国土资源部从宏观角度出发，以门户网站为信息平台，提供各类国土档案信息的在线查询利用，包括土地勘察审批、地质勘查资质、资料保护登记等在线服务，在保证资料内容齐全、栏目设置完整的基础之上推动国土资源档案信息化利用与建设。陕西省国土资源厅为了扩大交流范围，增强政民互动，定期在门户网站上更新土地管理、矿产管理、地质环境、执法监察等业务信息，专门设置信访平台，征集大众意见，优化服务流程，进一步促进国土资源数字档案的开发利用，贯彻为民服务的根本宗旨。

为了保证馆内和馆外的利用，国土规划系统的档案人员通过加强国土数字档案资源建设，在此基础上实现国土数字档案的有效组织，特别是利用前沿技术，实现国土规划档案的展示，例如，通过数字档案管理系统与地籍信息管理系统的无缝集成，在建设档案信息库时利用宗地的坐标与地籍“一张图”进行关联。内部利用时，档案人员能够方便快捷地在“一张图”上利用地理位置进行档案查询，同时可实现在档案系统中根据任意档案资料查看相关联的地理信息，这样就可以直观系统地查看辖区内各宗地的土地审批、权属登记、违法用地卷宗等资料，从而提高各业务部门的工作效率 。外部利用时，公众通过查新“一张图”，可以清楚地看到某个地段楼盘的位置、土地变更手续等与大众生活密切相关的信息，这也是网络环境实现利用国土规划数字档案馆的发展趋势。此外，馆外利用也涉及到新媒体的应用。例如，陕西省国土资源厅微信公众平台开通后，为公众馆外利用国土规划数字档案开辟了新的途径。

国土规划数字档案馆馆内利用、馆外利用方式发生了变化。近年来，以服务政府、业务人员为主的馆内利用人次、卷次逐渐减少，说明国土规划档案公开透明度提升，对公众生活的影响越来越大，公众的利用越来越多。应该说，这是网络环境下档案利用的必然。今后，如何进一步加强数字档案资源建设，提升档案数字化的速度和质量，在此基础上实现数字档案的远程利用、公众利用，是十三五期间需要解决的主要问题。尤其是，各国土资源和规划档案管理部门需要加强联络和协作，消除权限分工所导致的“信息孤岛”情况的出现，通过数据资源的整合、网络化的管理，充分利用现有的国土资源规划数字档案馆利用平台，使得国土资源档案的管理和开发利用更加有序、有效、标准、规范。

（作者单位：武汉市国土资源和规划信息中心）