加强人大对地方立法审查 夯实依法治国的坚实基础

杨伟荣

韩山师范学院，广东 潮州 521041



加强人大对地方立法审查 夯实依法治国的坚实基础

杨伟荣

韩山师范学院，广东 潮州 521041

第十二届全国人民代表大会第三次会议通过修改立法法，依法赋予设区的市拥有地方立法权，这对于全面推进依法治国，使更多的更实际更具体的方面和问题纳入到法治的正确轨道上具有很大的现实意义。立法工作是依法治国的前提和基础，地方立法工作作为国家立法工作体系的一个组成部分，其制定的法规成为国家法律体系重要的一个层次和部分，同样也影响到国家的法治进程和水平，其民主性、科学性和缜密性也不容忽视。因此，在全面铺开的设区的市地方立法工作时，除了要大力加强在制定地方性法规工作的规划和领导，对地方立法既要积极又要稳妥推进，要把地方性法规的制定置于高起点严要求高标准来做好。而怎么具体落实落细？是否找到一些切入点乃至关键点？这是我们可以去探索的。更切实充分发挥人民代表大会包括地方各级人民代表大会的对法规的审查，使各级地方制定的法规既符合宪法、法律、相关法规的要求，维护法律的权威，维护法治的尊严和统一；又符合本地区的实际情况，使地方法规能更好更恰当地规范调整相关的各种关系，维护好相关经济社会发展所需要的良好的秩序，促进本地区经济社会的发展。这是笔者认为的一个很好的抓手。笔者注意到，在立法法修改和颁行的前后，都有一些专家和代表对此表示了一些担忧甚至对扩大设区的市的地方立法权的反对，其实最主要的还是对立法质量、法律的权威、法治统一的担忧，而上述问题的解决有赖于人民代表大会审查职能的行使与履行。

一、人民代表大会对地方性法规的审查既有合法性审查又有适当性的审查

根据我国《立法法(修正案)》和全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法的规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市(包括省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。《立法法(修正案)》也规定：“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”也就是说，对于地方性法规都必须由有权的国家机关即全国人民代表大会及其常务委员会和各相应的地方人民代表大会及其常务委员会进行严格审查，必须很好地履行其审查职责，而无论是审议通过还是批准或者是只须备案。

而人民代表大会对地方性法规的审查依据地方性法规制定机关的不同可分两种。一是地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规进行审查时，既要对其合法性进行审查，也必须进行适当性合理性审查，当然从更实际的大量工作来讲，适当性合理性审查可能更为主要，科学立法是对其必然要求。二是全国人民代表大会常务委员会和省、自治区的人民代表大会常务委员会在对下层机关所制定的地方性法规进行审查时，必须对其合法性进行审查。如《立法法修正案》规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”通过上层机关的审查，有利于克服地方保护主义，也有利于维护国家法制的统一。

二、人民代表大会对地方性法规的审查既包含实体性审查又包含程序性的审查

从本层级来讲，无论哪一层的地方人民代表大会及其常务委员会，在制定地方性法规时都要做到：一是在实体内容上应该在不重复上位法的前提下，根据本地区在相关方面的立法需求和其他相关实际情况，通过充分的调查、必要的论证、全面的研究和讨论并借鉴其他地方好的经验的基础上提出相关的草案，再按照法律制定的其他程序去进行，使到制定出来的法规成为“立得住、真管用”的好法律。二是在程序上，在地方性法规的制定整个过程上都要严格依照立法法的规定程序来进行。如依照立法的规定程序和步骤去进行，如通过建立一定的机制，让社会公众在地方立法过程中有渠道、有机会表达看法，提出建议，使地方立法充分体现社情民意，使立法有更广泛的社会基础和群众基础，使制定出来的法规更容易为民众所接受、更利于法规的施行和落实。

从上下层级关系上，对于其上一层的地方人民代表大会常务委员会和全国人民代表大会常务委员会来讲，在对报请备案和报请批准的地方性法规进行合法性审查时，也都应从实体和程序方面进行审查。

三、人民代表大会对地方性法规的审查采取多种方式相结合

人民代表大会是地方性法规的法定审查机关，其对地方性法规的审查有多种方式。

首先，从制定地方性法规的本级立法机关来讲，对法案的审查有三种方式：一是批准且备案。它指的是经过该立法机关的实体和程序方面的审议审查通过而批准实施但仍需报上级人民代表大会常务委员会备案；二是报送上级审查批准。它指的是经过该立法机关的实体和程序方面的审议审查通过但必须报送上级人民代表大会常务委员会审查批准。“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”(《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条)。三是改变或者撤消。省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规。

其次，从受理所报送的法案的上级审查机关即省、自治区人民代表大会常务委员会和全国人民代表大会常务委员会来讲，它对法案的审查则有下列三种方式：一是批准，这是我们经常所看到的情形。如省、自治区人民代表大会常务委员会对下层地方人民代表大会报批的法案进行审查后作出的批准决定。在扩大地方立法权的今天，对于地方人民代表大会的省、自治区人民代表大会来讲是一个更繁重也是更重要需要做好的工作。二是备案审查。对于报送备案的法案，“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”(《立法法》第九十九条)，有关的专门委员会和常务委员会“可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见。”(《立法法》第一百条)。如全国人民代表大会常务委员会对省、自治区、直辖市人民代表大会报备的法案进行审查后作出相应的各种不同的决定。三是改变或者撤销，这是最少看到的。如全国人民代表大会和各级地方人民代表大会组织法规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法的自治条例和单行条例；省、自治区人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规。

应该说，在上述的审查具体方式中，“批准”是最重要的审查方式，只有经过严格的认真的审查，从合法性到适当性、从实体到程序，都没有问题，才能批准颁行；而只要批准了，法案就得于成立，就将于规定之时间生效。而采取“备案”审查方式之前，法案其实也已经由相关立法机关审查通过给予批准了；只要没有其他问题，都不会构成对法案效力的不利影响。但是必须注意的是，即使已经批准且报送的备案，“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”(《立法法》第九十九条)，提出审查意见，作出不同决定。至于“改变或者撤销”这种方式，则是对于同宪法法律“相抵触”、“不适当”的已经生效的地方性法规的有效性所作出的实质性的改变。从通常的意义说，“批准”确实是最重要的审查方式，相关立法机关必须严格依法行使其职权履行其职责，但从严谨的意义讲，“备案审查”和“改变或者撤销”也是法律审查的重要方式，需要更好运用。

四、为更好地行使和切实履行人民代表大会对地方性法规的审查，需要大力加强立法力量和提高相关人员的立法素质，把法律审查落到实处和细节上

为更好地行使和切实履行人民代表大会对地方性法规的审议审查工作，各级人大应该设立专门和专业的法案审议审查机构，并有力量较强、专业业务能力过硬的细分专业配置合理的团队。专业的法案审议审查机构为法案的审议审查搭建了一个权威的平台，而怎样使通过这个平台流出的法案真正称得上权威，经得起合法性和适当性的拷问，很重要的一点，就是人员的立法专业能力。人大对法规的审议审查责任重大而严肃，没有过硬的专业能力是难堪重任的。因此组成一个立法专业能力较强的团队很重要，这个团队应包括熟悉立法理论与实践的法律方面及相关领域的高素质的技术专家和学者。要聚集一批法律、语言文字、相关方面的技术专家，甚至是一些独立学者，可以将他们吸收进法律审议审查机构或者其外围组织，依靠这个团队提高立法技术能力，做到科学立法。

而要把法律审查工作落实好，重在实处和细节。在立法专业能力方面，法律专业的素养和能力是最重要的，这是无容质疑的。相对而言，语言文字的准确性及其逻辑的严密性，这是在地方立法工作中极其重要也急亟重视的问题，任何不准确、不严谨的文字和逻

辑，都可能会对法规的实施带来难于估量的后果，会影响到法规的权威性进而影响法律的尊严和法制的统一。另外，应保证有充足的时间对法案进行充分的讨论和对具体条文的斟酌推敲，不能因为是地方性法规甚至是较低层的地方性法规而放松要求，或者只是为了所谓的工作成绩而匆匆走形式走过场。加强和提升相应的专业立法素质和能力，把工作落到实处，重视细节的工作，这特别是拥有立法权的地方人民代表大会行使职权和履行职责所要重视和加强的。

[1]<中华人民共和国立法法(修正案)>(中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第三次会议2015年3月15日通过).

[2]<中华人民共和国全国人民代表大会组织法>(中华人民共和国全国人民代表大会1982-12-10).

[3]<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>(中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议1995-2-28).

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