殷墟国家考古遗址公园建设与运营管理研究

李文静

（安阳市殷墟管理处，河南　安阳　455000）

殷墟国家考古遗址公园建设与运营管理研究

李文静

（安阳市殷墟管理处，河南安阳455000）

文章调查评估近年来殷墟考古遗址公园建设的进展与效果，总结殷墟考古遗址公园运营管理的经验与教训，梳理遗址保护与区域经济社会发展之间存在的矛盾，思考问题症结之所在，为殷墟考古遗址公园的建设和运营管理提出一些策略性建议。

殷墟；考古遗址公园

国家考古遗址公园，是指以重要考古遗址及其背景环境为主体，具有科研、教育、游憩等功能，在考古遗址保护和展示方面具有全国性示范意义的特定公共空间。国家文物局于2010年、2013年相继公布第一批、第二批24家国家考古遗址公园以及44家考古遗址公园立项单位。国家支持建设国家遗址公园，使多年来一直存在并不时激化的文物保护与经济建设和城市发展的矛盾在一定程度上得到了解决，在推动经济社会发展、改善人民生活、美化城乡环境、实现文化遗产永续传承等方面取得了显著的成效，受到社会广泛关注和赞誉。殷墟自2010年被国家文物局公布为第一批国家考古遗址公园以来，各项工作取得了长足的进步。但是，在新的工作形势下，如何建立起考古遗址公园有效运营管理机制，承担整个殷墟大遗址的保护管理责任，处理好运营管理、保护展示、经济发展、民生改善等方面的问题，仍是摆在我们面前的一道全新的命题。

一、殷墟考古遗址公园建设与运营管理现状

1.殷墟遗址管理体制现状

与国内多数大遗址相似，殷墟遗址的管理体制是典型的双轨并行的分级属地管理体制。在业务上接受自上而下的由中央到地方文化部门（文物部门）的垂直管理，即所谓的“条条管理”，为纵向多层级管理；在行政上接受所属省（市、区、县）的分级领导，即所谓的“块块管理”，为横向分部门管理。殷墟博物苑于1987年成立，2008年升格为殷墟管理处，为副县级差供单位，隶属安阳市文物局管理。作为殷墟遗址保护利用的常设机构，主要工作职责是：拟定殷墟遗址保护、开发利用规划，经有关部门批准后组织实施；承担殷墟遗址旅游市场的开发与游客接待；承担殷墟遗址区的日常维护、文物安全保卫工作；承担完善景区建设、服务设施建设工作。

2012公布的《殷墟遗址保护总体规划》［修编］将殷墟遗址保护面积划定为29.47平方公里，其中重点保护区面积14.07平方公里，一般保护区面积8.63平方公里，建设控制地带面积6.77平方公里。殷墟遗址面积广阔，除了文物保护展示外，所涉及的社会问题极为广泛，诸如村庄搬迁安置、失地农民再就业、新农村建设、产业结构调整等等。殷墟考古遗址公园实际管理区域仅限于宫殿宗庙、王陵遗址区两个开放区域，现行的“条状”、“块状”管理体制极易造成“各行其道，独行其事”的局面，产生“利益纷争、责任推诿”的责、权、利不明的问题，根本无法统筹兼顾上述问题，这也是近年来殷墟遗址保护利用工作诸多矛盾的根源所在，已经越来越不适应新时期遗址保护利用的要求，急需成立一个权威、统一的管理部门，统筹解决区域内文物保护与民生发展问题。

2.殷墟遗址区经济发展现状

殷墟遗址横跨安阳市殷都区、北关区两个行政区，大部分保护区集中在殷都区。殷都区辖区现有土地面积69.5平方公里，其中殷墟保护区及建设控制地带约22平方公里，约占全区总面积的三分之一，再加上安钢、电厂等国有大中型企业、南水北调工程等占地，全区可利用土地仅0.67平方公里，其余土地因无法发放规划许可证和土地划拨、出让，致使招商项目无法落地，殷都区发展空间严重受限。再加上区财政收入长期依赖的钢铁产业也走向夕阳，近年殷都区各项经济发展指标在全省倒数。受文物保护限制，遗址区内村庄仍以传统的农业为主，部分村庄有一定规模的蔬菜、果树种植产业，但是生产效率不高，农民增收不明显。

殷都区也在致力寻求产业转型升级，投入了大量的精力和财力规划建设“殷墟国家大遗址公园”，包括殷墟大遗址主题公园、周边旅游景区、开发建设区三部分。其中主题公园核心区9.2平方公里，包括殷墟宫殿区、王陵区、后冈区、洹北商城区；周边旅游景区和开发建设区共40平方公里。在这份规划中，殷都区曾主张将保护区外围建设成为“休闲居住、商务会所、娱乐购物、游览观光、度假疗养”等都市休闲旅居新城区，并将保护区村民全部搬迁至保护区外围，农民在新的文化园区就业。最终，这份规划因为“太商业”，而被国家文物局否定。目前殷都区也没有找到殷墟遗址区经济社会发展的新途径，当地部分干部群众对殷墟遗址保护的态度变得消极和不满。

3.殷墟遗址区内群众生活状况

殷墟遗址保护区共涉及小屯、四盘磨、武官、大司空等28个行政村的土地，其中村落建筑位于遗址区内的村落有20个。这20个村中，花园庄、范家庄已实施搬迁集中安置，其余 18个村共有人口19945人，5261户，且这一数字仍在逐年增长（殷墟保护区范围内村庄的人口统计信息来源于安阳市殷商派出所、殷蒙派出所和北航派出所，统计时间截止到2014年8月）。

自2001年启动殷墟申遗以来，保护区内村民为申遗及殷墟保护做出了巨大贡献和牺牲。保护区内涉及殷都区的78家集体企业、门市、钢材市场、木材市场全部被拆除，变成了绿化用地。按文物保护规定，殷墟保护区内企业不能建，项目不能引，许多村庄集体收入由原来的几十万变成了几乎为零。同时，各村庄人均耕地数量偏少，如小庄村居民人均耕地只有0.33亩，小屯村不足0.2亩，而王裕口村只有0.12亩，难以发展规模农业。由于殷墟遗址文化旅游经济尚未形成规模，游客较少，周边农村难以从中获取利益，当地农民收入主要依靠外出打工。根据2013年度统计数据，保护区内村民年人均收入为6340元，保护区外村民年人均收入为13417元，保护区内村民收入水平明显低于周边地区。

目前，适婚年龄青年的住房问题是殷墟遗址区民众最关心、矛盾最多的民生问题。由于人口增长，大量年轻人需要宅基地建房结婚，部分已婚青年因与父母甚至兄弟住在一起，也需要宅基地，村民对住房用地的需求不断扩大，而各村土地资源严重不足，基本没有可供分配的宅基地。当地政府多年来为保护遗址实施行严格的禁建令、限建令，“只堵不疏”的思路也使群众正常的住房需求长期得不到有效解决，导致土地利用中的不合理或违法利用行为越来越严重，殷墟遗址的完整性和真实性受到较大威胁。

4.殷墟考古遗址公园展示利用现状

1982年安阳市政府在殷墟王陵区建成了“王陵馆”，对1976年发掘的一批祭祀坑进行初步展示。1987年在殷墟宫殿宗庙区建成“殷墟博物苑”，将宫殿区的乙二十基址和妇好墓享堂基址，建成“茅茨土阶”、“四阿重屋”式的仿殷宫殿建筑，其余夯土基址则是地下封存保护，地上用卵石或植被标识。2001-2006年殷墟申报世界文化遗产期间，对殷墟博物苑、王陵馆进行了扩建，改进、增添了部分展示项目，建成了殷墟宫殿宗庙遗址区（面积430亩）、王陵遗址区（面积180亩）两个展示区。宫殿区新建了车马坑展厅、YH127甲骨窖穴展厅、甲骨碑廊等，对甲、乙、丙组以及54号建筑基址进行了保护与展示，与中国社会科学院考古研究所合作建成了“殷墟博物馆”，对出土文物进行集中展示；王陵区对大墓进行了植被标识，对M260重新发掘建厅展示等；并对殷墟周边环境进行了大规模的整治，分别在宫殿宗庙遗址和王陵遗址建成了2000余亩和500余亩的遗址公园。

殷墟遗址蕴含的价值极为丰富，虽然得到一定程度的阐释与利用，但是随着国内外文化遗产保护展示理念与技术的日益进步，以及考古研究的不断深入，殷墟目前保护、展示的内容和方式，已经表现出明显的不足：展现的只是一些片段性遗存，且数量少、规模小，没有把握住殷墟遗址的整体格局；各展厅、博物馆的展览经过近十年的开放未进行更新，一成不变、缺少创新的陈展削弱了游客的兴趣；缺少参与性、互动性展示项目，仍以静态展示为主，学术味太浓，没有做到寓教于乐、寓教于游。殷墟文化旅游仍是低端的门票经济，每年游客人数仅30万人次、旅游收入1000余万元，旅游要素形不成产业链条，对当地经济的贡献极为有限。殷墟旅游规模经济效益与国内甚至省内的自然景观景区、人文历史旅游景区的收入无法相比，不仅形不成国内观光旅游目的地，也无法给当地居民带来衍生的服务性收入，影响了当地政府和群众保护遗址的积极性。

5.殷墟考古遗址公园基础设施现状

近年来，随着自驾游的兴起，全国许多旅游景区都在修建旅游专用道路。目前，安阳市尚未开通通往殷墟的专用旅游道路，从火车站、高铁站、高速站口至殷墟的道路与市区主干道安钢大道、人民大道相重合，通行能力不足、交通拥堵；殷墟停车场面积较小，仅5000平方米，旅游淡季基本能够满足游客需求，但每到节假日殷墟宫殿宗庙区停车场“车满为患”，附近小屯村民也在道路两旁私拉围线，划地收钱，游客与村民因停车造成的冲突已成为殷墟旅游投诉的重灾区，直接损害了游客的财产、人身安全，也给殷墟、安阳城市形象造成了严重的负面影响。

殷墟宫殿宗庙遗址区和王陵遗址区隔洹河相望，两区之间虽有道路连接，但需绕行并经过若干村落，全长达到5.5千米，且道路通行能力有限、沿线景观与遗址区环境不协调。景区开通的由宫殿宗庙遗址——王陵遗址往返一次需要1个小时，载客能力太低，一到节假日游客量激增，景区不得不租用公交车来缓解，仍然难以满足需求。总之，殷墟考古遗址公园的道路交通、停车场、游客中心、餐饮设施、厕所等基础设施总量不足、规模狭小、功能简陋，影响了游客的旅游体验和殷墟景区的形象。

6.殷墟考古遗址公园规划执行及资金投入现状

《殷墟遗址保护总体规划》［修编］自2012年7月公布实施以来，至今已有4年，近期规划内的保护利用项目，由于缺少政策、资金、人才支持，绝大多数仍然停留在纸面上，未能有效执行。与国内其他大遗址情况相似，殷墟遗址保护范围内真正属于国家使用的文物保护用地量很少，遗址公园一些大型建设项目的建设用地需要确权，以完成建设项目的法律程序，这就需要政府以征用划拔的方式落实工程建设用地。2013年根据规划启动的“殷墟出土重要遗迹保护展示项目”（原殷墟车马坑博物馆项目），两次变更选址，均未得到批准，导致项目停滞不前，出土的车马坑等重要遗迹长期得不到有效的保护和展示，造成了文物资源的浪费。

殷墟管理处的运营收入基本能满足日常运营维护的需要，但无力进行保护展示项目的投资。近5年来，殷墟只申请到国家文物保护专项资金两项，共1000万元。这些资金仅是针对遗址本体或展示项目本身，而这些项目要想成功盘活、正常运作下去，地方政府需要在土地补偿、移民搬迁、环境改造、基础设施建设等方面提供数倍、数十倍的配套资金。安阳市作为内地省份经济欠发达城市，无力负担巨大的资金缺口，政府对投资大、回报少、见效慢的大遗址保护积极性不高。

二、建议与对策

殷墟国家考古遗址公园建设和运营管理过程中出现的问题，有些需要地方政府和管理单位去努力克服，有些则需要国家站在更高的层面来统筹考虑并加以解决。在此提出以下建议：

1.建立国家补偿机制，提供配套政策与资金支持

大遗址保护工作错综复杂，不是文物部门一家所能解决的问题，也不是一个地方政府能承担的事情。因此，我们再次呼吁，希望国家重视大遗址区域内群众和政府为保护大遗址做出的巨大牺牲和贡献，建议国家参照风景名胜区、自然保护区、博物馆免费开放的管理模式，从国家管理层面制定专项行政法规，为大遗址保护利用提供法律保障，积极争取将大遗址纳入主体功能区体系；加大对国考古遗址公园建设和管理的投入力度，借鉴生态红线、资源有偿使用制度和生态补偿制度等自然资源保护政策措施，研究建立文化遗产的补偿制度。另外，国家还应出台大遗址保护利用的土地政策，保障遗址保护专门用地，实行大遗址用地指标单列，引导地方政府采取土地置换和占补平衡的办法，逐步搬迁遗址区内的村庄、企事业单位；支持在非重点区域适当发展与遗址保护配套的相关服务业。2016年3月，国务院印发《关于进一步加强文物工作的指导意见》明确提出要研究制定文物保护补偿办法。相信，随着国家政策的制定与落实，殷墟遗址也将和国内诸多大遗址一起得到实在的支持。

2.理顺管理体制，统筹大遗址保护与区域社会经济发展

目前，国内杭州良渚、无锡鸿山、西安汉长安城、集安高句丽等大遗址已经进行了管理体制的改革，划出了大遗址保护特区，成立了遗址管理委员会，在更大地域范围内和更高层级上开展遗址保护管理工作，为我国大遗址保护提供了可以借鉴的范例。

建议安阳市委、市政府借鉴上述大遗址管理体制改革的成功经验，从保护殷墟的完整性、真实性出发，以殷墟遗址规划范围为基础，将殷墟遗址所在区域统一调整为一个行政区划，设立殷墟世界文化遗产保护特区。并将殷墟遗址建设控制地带外可发展区域适度划入特区，使其作为殷墟遗址经济平衡用地，进行统一规划和建设，用于遗址区内群众搬迁安置。从而缓解遗址区内生产、生活压力，统筹区域经济社会整体发展。

在调整现有行政区划的基础上，在特区内设立一个统一的管理机构——殷墟世界文化遗产保护特区管委会（以下简称殷管委）。殷管委作为安阳市政府派出机构，为正县级行政单位，实行独立的运行机制和考核标准，设置管委会主任、副主任若干名，组建高度集中的综合和管理部门，并享有同“安阳新区”和“高新技术产业开发区”相类似的整套的财政、税收、土地规划等方面的优惠政策。

殷管委的设立，将殷墟规划范围内区域从现有行政区域剥离出来，可以有效避免条块分割管理、各自为政的格局，便于实现殷墟遗址统一有效的管理，通过统一管理、统一策划，统一宣传、统一建设，实现文物保护与区域经济统筹协调发展，做大做强殷墟文化品牌。也使殷墟遗址地的政府部门彻底摆脱遗址保护与经济民生发展等多种制约，集中全部精力投身当地经济发展。

3.深入挖掘遗址内涵，活化殷墟文化遗产

建议管理单位尽快启动《殷墟国家考古遗址公园保护利用规划》编制工作，整合文保、文研、城建及旅游等相关部门，立足考古遗址公园的核心保护区，放眼大品牌、大区域进行统筹完成。充分利用考古研究新成果和科学新技术，实施文化遗产解读工程，在遗址保护展示手段、内容和宣传推介上下大功夫，改造完善遗址公园基础设施，打造兼顾科研、教育、游览、休闲等多项功能的城市公共文化空间；建议采用市场化运作手段，以投融资平台公司的方式引入资金进行投资打造和深度提升，将品牌树立、市场拓展、景区运营、安全管理、协助文保管制等职能交给公司来具体完成。从殷墟文化遗产资源中提取可利用元素进行文化再创造，如将殷墟出土的甲骨文字、青铜器及独特的纹饰、玉雕形象等，设计生产出一批叫好又叫座的文化创意产品，将“死”文物变“活”，使殷墟遗址“有说头、有看头、有品头”，真正成为安阳经济和社会发展转型、文化创意产业发展的“活力之源”。

三、结语

当前，殷墟考古遗址公园建设与运营管理方面存在着诸多问题，同时也面临着难得的发展机遇。我们要以更加开放的思维、更加灵活的方式和更加积极的态度来应对殷墟保护所面临的各种问题，通过科学、有效、系统的实施大遗址保护，展示重要遗迹，整治遗址环境，发展文化旅游产业，使殷墟成为遗迹景点众多、环境优美宜人的考古遗址公园，从整体和根本上解决殷墟遗址保护与发展的矛盾和困局，努力将殷墟考古遗址公园建设成为遗址保护和民生发展和谐共生的典范。

［责任编辑：郭昱］

K878

A

1001-0238（2016）02-0121-04

2016-02-26

李文静，女，主要从事考古遗址公园建设与运营管理研究。