长株潭城市群公民有序参与环境管理机制探索

黎 敏 邓集文



长株潭城市群公民有序参与环境管理机制探索

黎 敏 邓集文

[摘 要]公民有序参与环境事务管理既有利于维护社会稳定，又有利于公民实现管理公共事务的权利。长株潭城市群在公民参与环境管理的过程中，逐渐形成了自己的地域特点，但依然存在着公民参与的意识不高、公民参与过分依赖政府、非政府环保组织参与的影响力非常有限等问题。为此，长株潭城市群在建设两型社会中，要进一步完善公民有序参与环境管理的政治机制、法律机制和社会机制，以实现政府和公民之间理性互动，使环境管理具有可持续性和全民性。

[关键词]有序参与；环境管理；机制

公民有序参与环境管理机制是指政府和利益群体在有序参加环境管理活动中期望达到的环境效益的有效机制。一般来说，公民有序参与环境管理可以划分为三种基本的实施机制，即政治机制、法律机制和社会机制。[1]它着眼于通过公民有序参与程序与途径的构建，使公民权益能在环境管理过程中得到保障，同时能够影响环境决策及执行与监管。公民有序参与环境管理有三个基本要素：一是参与主体的构成。参与环境管理的主体主要包括政府和公民。广义上，公民既包括个人、集体、社区，也包括企业、环保 NGO等社会组织。二是参与的范围和程度。任何公民都可以合法参与环境管理，政府通过向公民开放环境管理信息，使公民广泛参与理性协商过程，这样才能保证环境管理的合法性和合理性。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道充分表达对环境管理的意见与建议，最大限度地让公民参与环境管理的全部过程。公民有序参与环境管理的特征是有秩序、有理性、适度参与以及参与过程的可控性强。因此，就需要政府正确地加以规范与引导。

长株潭城市群“两型”社会建设以生态建设、节能减排和环境治理为重点，目前制约长株潭城市群环境管理方面的重大瓶颈问题仍很突出。长株潭城市群是华中最大的工业聚集区之一，也是湖南省的经济中心，以重化工业为特征的产业结构是长株潭城市群资源环境压力大的主要因素。环境问题中的市场失灵和政府失灵为公民参与提供了机会，而且随着公民环保意识和参与能力不断加强，公民参与程度的提高，将对环境治理起到积极的约束作用。

一、长株潭城市群公民有序参与环境管理的现状

随着长株潭城市群一体化进程的迅速推进，在地方政府大力推动生态文明建设下，环境问题中公民有序参与的内容和形式不断充实和完善，逐渐形成了自己的地域特点。

长株潭三市建立了环境信息公开制度，如长沙市环保局定期向市民公布环境质量状况和环境污染投诉情况，每周发布政府环保决策动态。株洲市环境保护部门向市民发布城市水质月报、城市环境质量状况周报、城市空气质量周报。株洲市还颁布了《工业企业环境行为信息公开化管理试行办法》、《株洲市环境保护局政府信息公开制度》、《株洲市企业环境行为管理若干规定》等相关法规，向公民公开环境信息。湘潭市环保局向市民发布空气质量日报预报、空气质量周报，对企业排污、建设项目环境影响评价等进行公示，并实施环境管理信息抄送、备案制度，市环保局的执法资料，对相关的县（市）区环保局实行抄送，县（市）区环保局的执法资料对市环保局实行上报备案。

长株潭三市都建立了环境听证制度，三地多次举行了环境听证会。如长沙市政府就《长沙市城市管理条例 (草案)》举行了立法听证会，这是长沙市拥有立法权以来举行的首次以市政府为主体的立法听证会，该条例草案在立法形式上在全国尚属首创。株洲市政府法制办公室、市环保局联合举行了《株洲市建设项目环境保护“三同时”保证金管理暂行办法》听证会。通过听证会、公示等形式，听取公民的意见，并将其作为政府环境管理决策的重要依据。

长株潭三市都对公民环境信访工作制定了有效的处理办法，如长沙市设立了环保110应急投诉举报电话，成立市环保110应急指挥中心，采取市区联动执法的形式，负责处理群众投诉的环境污染信访案件，长沙市环保局还专门制定了《短信回复简易环境投诉工作规程》，在全国首次采用了手机短信方式回复市民环境投诉，随时反馈市民投诉处理进展情况。

长株潭三市的企业、中小学校、社区市民学校等还开设不同形式的环保课堂，传播、普及环保国策、环境知识，以提高市民的环保意识。以上这些公民有序参与的形式、内容及深度仍受各种条件的限制，存在许多不足之处，主要表现为:

1、从公民有序参与的意识看，公民参与的意识普遍不高。结合调查分析，目前长株潭城市群公民对环保的认知度达到89.7%，87%以上的公众表示对环境污染“最关心”。近年来，随着环境保护宣传教育力度的不断加大，越来越多的人认识到环境对于人类生存的重要性，但大部分仍只停留在口头上，见诸于行动的参与不够，人们还没有真正认识到保护环境是自己应尽的责任。调查发现，不同类型的群体在环境管理参与程度上有很大区别。学历高、文化层次高（大学本科及以上学历）的公民主动参与环境管理的意愿比较强烈，达到93%。而学历低、文化程度低（高中及以下学历）的公民所呈现的则是环境管理意识淡薄。当地户籍的公民参与环境管理的意识和主动性更高，达到94.6%。外来人员（达到87.4%）中大多数对环境污染行为持反对态度，但问及遇到破坏环境、污染环境的行为时，大多数人持无所谓态度。在校大中小学生参与环境管理的意愿较强烈。社会人员（尤其是上班族）缺乏主动参与的意愿。

2、从公民有序参与的形式看，仍属于政府依赖型的参与。调查结果显示，最为长株潭三市公民所接受的参与环境管理方式就是拨打12369环境信访投诉热线或拨打区环保局的投诉电话。尽管参与环境管理渠道多样化，但公民参与的主要形式仍然属于政府为主体的自上而下的参与，并非公民的自觉行动，这种公民参与的方式缺乏系统性和持续性，而且参与程度很大程度上受主管的行政部门的态度决定。另外，公民过分依赖政府的参与导向，使得如不涉及自己的根本利益，公民很难把自己的独立立场充分地表达出来，从而很难实现真正意义上的公民有序参与对政府环境决策和环境政策执行的有效监督。

3、从公民有序参与的组织方式看，非政府环保组织的影响力非常有限。非政府组织作为介于政府部门和盈利组织之间的中间组织，在环境数据调查、立法建议、政策监督等方面均发挥了重要的作用，非政府组织己成为公民有序参与的一种有效的组织方式。目前，中国环保民间组织主要有四类，即由政府部门发起成立、学生环保社团、民间自发成立的草根环保组织、港澳台及国际环保民间组织驻大陆机构。调查结果表明，目前学生环保社团普遍积极性较高，尤其是初高中文化的市民参与环保组织的比例最高，主要原因是一些初高中学校设立了校内环保社团，引导学生利用课余时间学习环境知识，在节假日期间组织环保活动。但这种类型的环保组织层次较低，社会影响力较弱，缺乏与政府沟通、合作的经验，对环境管理的影响力非常有限，难以组织公民有序参与环境管理。

4、从公民有序参与的过程看，主要侧重于末端参与。我国现行立法关于公民参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与，即末端参与《环境保护法》规定的检举和控告就属于典型的末端参与，在预案参与方面则相当薄弱。调查结果表明，长株潭城市群多数居民都是在受到环境污染影响后才通过电话、电子邮件、12369环境信访热线、新闻媒体、市长信箱等渠道投诉，或者采取联名书信的方式向环保部门以及上级政府投诉，这种末端参与不利于及时有效地防止环境纠纷和危害，与公民主动参与环境管理的根本性质有很大差距，也与实现环境法的目标相差甚远。

三、完善长株潭城市群公民有序参与环境管理机制的探索

1、完善公民有序参与的政治机制

首先，增强公民主体环境意识，促进和扩大有序参与，同时加强参与型政治文化建设。中国传统政治文化培养的是依附型、顺从型公民。因此，应彻底摆脱传统顺从型政治文化的桎梏，转变消极被动的政治心态，建立参与型政治文化。提高自身的素质，比如对公共事务的信心与责任感、参与公共事务的信心与责任感和参与意识等。[2]其次，让公民通过省市人大代表、政协委员、民主党派等政治途径参与地方环境立法和管理的活动中去，真正实现公民参与预案环境管理。省市人民代表大会及其常委会，在有关立法活动中应该注意公民参与环境管理的问题，在涉及环境资源工作的事务、制定涉及环境资源工作的法律政策文件时应注意征求公民意见。在有关法律监督活动中，应注意听取公民的意见。市政府定期向人大、政协通报环境保护情况。省市政协委员要充分运用对环境管理的建议权、视察权、报告权，定期或不定期对环境问题进行调查和检查，接受公民对长株潭三市环境事务管理方面的询问、要求、批评、建议和申诉，将公民意见和建议转交有关政府部门处理。

2、完善公民有效参与环境管理的社会机制

首先，加强环境教育，使环境保护意识深入人心。加强舆论环境宣传和监督，充分利用新闻媒体，并开展定期、不定期、各种长期或短期培训班。组织公民参与环境管理实践，可设立长株潭城市群环保专业委员会，由长株潭三市环保主管部门组成，吸收社会知名、专业人士加入，可由三市环保局长轮流担任环保专委会主任。建立公民环境管理工作制度，包括专委会例会制度、重大事项集体会商制度、环境信息公开和公民参与制度等。广泛开展公民多种参与形式，拓宽公民有序参与渠道，确保公民获取信息的准确性、真实性。其次，对于环保非政府组织要真正地深入到公民中，组织公民参与环境管理行动。环保组织可以作为环境信息和环境知识的传播站，通过开展环保宣传、推广环保产品、召开研讨会等方式来提高公民的环保意识，还可以作为地方的咨询机构，参与公众意见听证会，参与环境管理事项的决定或计划的修改。同时，鼓励和支持各种环保团体自由、独立地开展专业环保活动。[3]

3、完善公民有序参与环境管理的法律机制

首先，要保障公民的知情权。为了确保公民参与环境管理的可行性，应当建立一个长株潭城市群环境信息获取平台，政府、企业有义务向公民开放准确详实的环境信息，定期发布有关环境方面的监测信息及科技标准。如重大环境政策的制定，重要环境问题的决策决定，重大环境影响评价、排污收费等实行公示、听证，以保障公民环境知情权。其次，要建立有效的表达机制。可以是公民主动反映，也可以是有关环境管理机构或者环境保护组织经常性地向公民征询意见，还可以是公民通过新闻舆论发表意见。最有效的方式是长株潭三市环境管理机构定期或者不定期地邀请公民参加环境影响评价的听证会或者审议会，主动听取公民对环境状况的评价，并通过专人对公民提供的这些意见进行收集、归纳、总结，最终合理的建议将采纳并用于环境政策的制定。再次，建立健全公民监督机制。例如通过法律规定让公民参与环境影响评价过程并对评价项目发表评论。因此，要建立公民参与有奖监督机制，在扩大监督面、提高监督覆盖率的同时，增强监督的主动与自觉意识，提升公民监督的效率。[4]最后，建立健全公民诉讼机制。据长株潭三市环保局信访办显示，每年环境纠纷案呈逐年提升趋势，如2014年省环保厅综合值班室接到来信来访及电话、网络投诉举报共2062起，但其中真正告到法院的却微乎其微。因此，要加快相关法律的制定，以弥补立法的空白，并鼓励公民积极运用环境公益诉讼这一法律武器。同时，应当考虑在资金和法律援助等方面给予更多的支持和帮助，如通过建立诉讼费减免制度或设立公益诉讼基金等方式来奖励和支持公民积极参与到环境管理中来。

[参考文献]

[1]梅国平,甘敬义等.生态文明建设中公众参与机制探索——以江西鄱阳湖生态经济区为例[J].江西社会科学, 2013(8): 63-67.

[2]刘珊,梅国平.公众参与生态文明城市建设有效表达机制的构建——基于鄱阳湖生态经济区居民问卷调查的分析[J].生态经济, 2014(2): 41-44.

[3]邓集文,文斌.长株潭城市群环境治理信息型政策工具的优化探讨[J].文史博览（理论）, 2014(2):18-21.

[4]胡宝元,刘斐,王裕辉.生态辽宁建设中的公众参与生态监督机制研究[J].辽宁工业大学学报(社会科学版), 2015( 2 ): 1-5.

（责任编辑：盛天）

［作者简介］黎敏，女，湖南益阳人，中南林业科技大学政法学院副教授，主要研究方向环境与公共管理（湖南 长沙，410004）；邓集文，男，湖南邵阳人，博士后，中南林业科技大学思政部副主任，教授，主要研究方向政府与环境管理（湖南长沙，410004）。

中图分类号：D66

文献标识码：A

文章编号：1672-8653（2016）01-0042-03

［基金项目］本文为湖南省科技厅社会发展支撑计划一般项目（项目编号：2014SK3206）和湖南省哲学社会科学基金项目（项目编号：13YBB230）阶段成果。