生态扶贫的源流与制度

黄金梓



生态扶贫的源流与制度

黄金梓

[摘 要]生态扶贫是指从改变贫困地区的生态环境入手，加强基础设施建设，从而改变贫困地区的生产生活环境，使贫困地区实现可持续发展的一种新的扶贫方式。本文分别通过梳理生态扶贫理论发展源流和政策发展源流，论证在生态扶贫中生态补偿制度、环境规划制度和环境影响评价制度的适用，充分发挥生态扶贫兼顾环境保护和精准脱贫的优势。

[关键词]生态扶贫；源流；制度

目前，我国的扶贫开发工作已经进入一个新的历史时期，需要改变过去“大水漫灌”的扶贫方式，以精准扶贫为契机朝“滴灌”式扶贫转变，真正实现全面小康社会的宏伟目标。我们有必要对生态扶贫的源流进行梳理，以便更好地执行生态扶贫的制度。

一、生态扶贫的理论源流

1、“贫困陷阱”的言说

早在18世纪末，贫困与生态环境问题密切相关的观点已经引起学者的注意，并不断地被重新发现与研究，其中最著名的当属“贫困陷阱”（Poverty Trap）。“贫困陷阱”将贫困与环境视为一个相互依赖与相互强化的螺旋下降过程。这似乎已经成为一个“诅咒”，束缚着贫困地区及生态脆弱区的发展。尽管付出了巨大的努力，发展中国家仍然饱受着贫困与生态环境退化恶性循环的困扰。政府在处理贫困与环境退化问题时，往往面临着尴尬的选择。一方面，欠发达地区的扶贫通常依赖于本地资源开发，在获得经济快速发展的同时，却由于落后的技术手段、粗放的发展模式与掠夺型的资源开发方式引发了严重的生态后果。另一方面，在实施自然保护区、生态防护林等生态环境保护工程时，由于制度设计缺陷或有限的补偿基金，在一定程度上损害了贫困人群的利益，最终导致相关项目难以达到预期目标。[1]

2、公共产品供给理念

公共产品（Public Goods）是指这样一类商品，将该商品的效用扩大展于他人的成本为零，无法排出他人参与共享，是向所有人提供和向一个人提供时成本一样，是不论个人是否愿意购买，都能使整个社会成员获益的物品。[2]公共产品的均等化是实现社会整体发展的强大保障，贫困的出现证明社会公共产品分配不均的事实，通过公共产品供给来解决社会福利的分化，和地区差异的发展是很多国家都在试行的方法。公共产品供给不仅满足不同社会人的需要，实现了公共利益，而且还满足了可持续发展的要求，凸显了公共价值。精准扶贫就是政府利用公共产品供给向落后地区和贫困人口有针对性地解决社会福利分配不均的问题，帮助贫困人口实现劳动的可能，以及缩小贫富差距，获得人格尊严。特别是扶贫主体改善基础设施、提供完善社会福利和提高教育水平，使贫困人口有提高生活质量和水平的可能，避免贫困人口陷入低收入—低教育—低收入的恶性循环。

3、合作型反贫困理念

合作型反贫困是指:反贫困工作不是由任何一个单一主体的投入即可完成的,它需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作,这种有效合作必须通过一个有效的合作平台来完成。[3]合作型反贫困理念是对参与式反贫困理念的发展，参与式反贫困即反贫困仍由政府或外在力量主导， 困群体被赋予了参与地区发展和扶贫的权利，政府也试图提供各种制度和体制保障让贫困群体融入反贫困的工作中，但在实际操作中，扶贫涉及的面相当复杂，他们仍然只是“参与者”，对于扶贫工作只能“被动”的接受，没有自我主观意愿的体现，参与式扶贫很难真正落到实处。合作型反贫困强调政府与贫困群体的通力合作，不需要谁赋权与另一方，两者在扶贫工作中是处于平等地位，政府与贫困群里有了一次实质性公平的对话，两者的合作加深了彼此的信任，使得政府能更好的整合资源，发展产业经济，提高政府反贫困的效率和效果。因而，在合作型反贫困中包含了政府与社区贫困群体之间的官民合作、贫困农户之间的经济合作、农户经济组织与“村两委”之间的社区合作、政府扶贫资源的部门间合作四个层面的合作机制内容。[4]合作型反贫困理念能帮助政府解决力量有限的难题，能调动贫困群体脱贫的积极性，为精准扶贫打下了坚实的理论基础。

二、生态扶贫的政策源流

生态扶贫的概念已伴随扶贫开发工作出现多年，政府在出台相应的扶贫政策中也会对生态环境保护作出相应的说明。随着生态环境恶化情况越来越严重，生态扶贫在扶贫政策中的地位也得到了足够的重视。

自1978年以来,中国农村30多年的开发式扶贫经历了从农村经济改革和小规模的区域扶贫向大规模有针对性地开展扶贫计划转变的过程，先后实施了《八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等国家计划，如今已经迈入实施精准扶贫阶段。国家扶贫初期阶段都是有计划有组织的帮助贫困户从发展生产和商品经济入手，帮助其发挥自身潜能，达到摆脱贫困的目的。

直到“八七扶贫攻坚计划”我国才开始自上而下成立扶贫机构，确定了开发式扶贫方针。1994年国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》中提到扶贫形势与任务时，强调了贫困县共同的特征之一是生态失调，各部门扶贫任务中加上了改善生态环境的内容。这只是在政策中提到了扶贫与生态环境之间的关系，具体的生态扶贫的手段并未提及。

2001年国务院印发的《〈中国的农村扶贫开发〉白皮书》其中就明确提到“扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲”，“既要保证可稳定解决迁入户的温饱问题，又要保证不破坏迁入地的生态环境”的内容。在措施和途径中强调“以有利于改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，实现可持续发展；发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业”。这一时期，政府将扶贫与可持续发展的战略目标结合起来，试图改变过去“先破坏、后治理”的发展模式，改为“经济发展与生态保护”或“经济发展与生态防治”相结合的模式。进入21世纪，我国的环境问题越发严重，大气污染、水体污染、固废垃圾污染等，特别是农村地区，缺乏农村环境管理制度、农村环保专项资金以及农村环境治理检测，仿佛成了城市污染转移的重灾区。

在此背景下，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中对于农村生态扶贫问题有了更多的关注与要求。能源消耗日益增加，政府在扶贫开发中考虑到对能源的节约与开发，如其中提到“重视能源和生态环境建设，加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展生态能源建设项目”。首次提出了关于生态扶贫具体制度和生态建设的阐述，“在贫困地区继续实施重点生态修复工程；建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜；加大重点生态功能区生态补偿力度”。“重点生态修复工程”和“生态补偿机制”的出现，说明我国扶贫政策已经充分意识到生态手段对扶贫开发工作的重要性与必要性。

2013年11月习近平在湖南湘西调研扶贫攻坚时首次提出了“精准扶贫”概念，2014年和2015年国务院相继出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》和《关于打赢脱贫攻坚战的决定》两部关于精准扶贫的重要文件。扶贫对象、致贫原因和扶贫措施是精准扶贫的三大关键点，针对生态脆弱和生态破坏导致的贫困人口和地区，生态扶贫的手段是摆脱贫困的根本所在。

三、生态扶贫的制度适用

尽管，我国在扶贫开发工作上已取得辉煌的成就，然而中国毕竟是个发展中国家，贫困人口基数依然很大，2011年人均收入低于每天1美元的仍有1.28亿，占农村人口的19.2 %。[5]因此，政策干预必然要兼顾扶贫与环境改善，制定切实可行的生态扶贫制度。

（一）完善生态补偿制度

生态补偿，就是应用政府转移支付手段与非市场定价，对遵循宏观生态要求的地方与有关经济主体给予经济补偿。[6]贫困地区的生态补偿比发达地区以发展循环经济等方式实现的生态补偿更具有现实意义，针对性更强。扶贫资金都是针对消除贫困而设立的，绝大多数贫困地区都要建设循环经济为扶贫的基础性工作，两者呈现重合。生态补偿不仅仅是对贫困地区的人口年平均收入低于贫困线以下的一种弥补，更是对贫困地区本应享受到良好的生态环境而遭受的损失的一种补偿，这一部分补偿不能因为地区贫困的消除而减少。为此，要注重与扶贫不重合的补偿，如退耕还林。退耕还林的地方一般都在陡坡地势，农民在此种粮不能满足自给的需要，由此造成贫困，而且破坏了自然环境，应及时恢复山林，放弃耕地。粮食是贫困群众的必需品，哪怕是不能充分满足自给的需要，但也还是有部分食物。农民一旦退耕还林，选择其他替代物，可能是其他产生经济效益的经济林，也可能是维持或修好生态环境的生态林，经济林需要若干年份的投入，生态林则只能因地制宜地发展林下经济作物，势必为生态环境而牺牲物质生产。无论哪种情况，农民都需要予以补偿。前者可给予购粮补贴或政策性资助，后者是根据生态林数量与质量，由国家代表社会来实施“生态购买”。如此，方可消除农民因退耕还林造成的直接经济损失，甚至可达到脱贫的目的。

（二）适用环境规划制度

环境规划制度是环境保护法律制度中的一项基本制度，它同样适用于生态扶贫问题。环境规划制度是指根据国家或一定地区的环境状况和经济社会发展的需要，对一定时期和一定范围内环境的保护和改善活动所做的总体部署和安排。贫困的根源在于发展，对于贫困群体一味的“输血”会使其产生依赖，失去发展的动力与活力，扶贫的关键还在于“造血”能力的构建。环境规划制度中就应将生态手段的“造血”和合理科学利用生态资源的“造血”纳入其中。在生态扶贫中，政府对特定贫困地区的环境做出评估，对该地区的经济与社会发展做出整体规划布局，防止贫困地区生态进一步破坏从而加剧当地贫困程度。贫困地区走循环经济的道路，就要运用生态扶贫的手段对其做整体的环境规划，达到和谐相处的目的。如大力发展生态农业，它是一种社会、经济和生态效益密切结合的现代农业模式，它不同于一般的生产技术落后、投入少产出低的传统农业，也不同于大量运用化肥、农药等一切不顾生态环境和环境污染，一味追求高经济效益的现代常规农业。

（三）加强环境影响评价制度

生态建设是生态扶贫中很重要的一项内容，为了在建设中避免对当地生态环境造成“二次”伤害，做好生态建设工程的环境影响评价尤为重要。环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。政府环保部门对在贫困地区上马的旨在发展当地经济缓解贫困问题的建设工程项目进行环境影响评价，对可能破坏当地生态环境的项目不予支持。环境影响评价制度也逐步被一些扶贫建设项目所采纳，如世界银行贷款贵州省贫困片区产业扶贫试点示范项目。各项目县重点围绕农业支柱产业重组和现代化、公共基础设施和服务支持、培训和能力建设、项目管理监测和评估4类分项目建设。此次将极大改善项目县农村贫困人口的生产生活环境，促进项目区产业的发展和农业结构的调整，对于贵州扶贫开发工作具有重大的意义，此项目就严格的适用了环境影响评价制度。2020年我国面临全面脱贫的艰巨历史任务，期间势必会有大量的扶贫项目施工建设，在这样的形势下，环境影响评价制度显得尤为重要，不能单纯的只以反贫困为目的，而是要兼顾对环境的影响，对生态的保护等问题。环境影响评价不仅要经过专家的科学论证，还要向公众进行公示，提高了公众参与度。对于贫困人口而言，扶贫不再是单纯的配合或接受政府的安排，而是有了一定的话语权。由此，只要环境影响评价制度做得到位，方能保证生态扶贫建设工程达到扶贫开发和环境保护的双重目的。

[参考文献]

[1]祁新华,林荣平,程煜,叶士琳.贫困与生态环境相互关系研究述评[J].地理科学, 2013, 33（12）:1498-1505.

[2] [美]保尔•萨繆尔森,威廉•诺德豪斯.经济学[M].北京:人民邮电出版社, 2004.

[3] [4]林万龙,钟玲,陆汉文.合作型反贫困理论与仪陇的实践[J].农业经济问题, 2008, (11): 59-65.

[5]中国科学院可持续发展战略研究组.中国可持续发展战略报2012[M].北京:科学出版社, 2012.

[6]李欣广.从生态文明建设角度看扶贫开发[J].创新, 2013, 7(5): 32-35.

（责任编辑：盛天）

［作者简介］黄金梓，女，湖南武冈人，湖南农业大学公共管理与法学学院博士研究生，湖南生物机电职业技术学院思想政治理论课教学部讲师，主要从事农业科技服务与管理研究（湖南长沙，410128）。

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1672-8653（2016）01-0039-03