关于“法治政府”建设的若干思考
——以行政机关执法问题为研究视角
2016-02-01刘玄龙
刘玄龙
张家口市崇礼区政府，河北 张家口 075000
关于“法治政府”建设的若干思考
——以行政机关执法问题为研究视角
刘玄龙
张家口市崇礼区政府，河北 张家口 075000
法治政府是党和国家是基于当前国家机构运作和社会发展，并结合国家治理历史经验和教训所提出的概念，在中国政府建设的过程中，具有里程碑式的意义，但其在实践过程中碰到了权力干涉、媒体绑架、法不责众和执法者素质不高等问题的挑战，本文从行政机关执法的角度提出了相应解决措施。
法治政府；权力干涉；媒体绑架；法不责众；行政执法
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“全面推进依法治国”的执政要求，并将建设法治政府与法治国家、法治社会一道，作为国家治理的基本要求。2015年12月27日，中共中央、国务院又印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，通知并要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。党中央和国务院这些文件的出台，将“法治政府”的建设提到了前所未有的高度，深刻体现了“法治政府”构建的重要性和对于国家各机关及其工作人员的重大意义。
一、“法治政府”的概念及历史渊源
所谓“法治政府”，简单来说就是政府权力的来源、行使及对其监督均纳入法治轨道。①其是基于当前国家机构运作和社会发展所提出的重要概念，“法治政府”不仅能够使体现人民意志的立法得以贯彻执行，而且能给全社会树立依法办事、依法行政的典范。同时，“法治政府”也是中国政府机构对各个历史时期重大改革的历史经验和总结，自新中国成立以来，中国政府治理模式大体经过了以下几个历史阶段：
“计划经济”，又称指令型经济，是对生产、资源分配以及产品消费事先进行计划的经济体制，其依赖于国家和政府下达的指令。1936年《苏维埃宪法》全面确立了计划经济体制，中国社会主义建设初期学习苏联的计划经济体制进行经济建设，这种计划经济体制在建国初期集中了人力、物力和财力进行经济建设，但在后期建设中由于政府对经济建设的过分干预，导致了经济状态的持续萧条，由此，中国政府开始思考市场的基础地位。
(二)“市场型政府”
党的十一届三中全会，实现了以经济建设为中心，实行改革开放的战略转变，中国开始以更为开放的态度面对全球化的进程。随后进行了市场经济改革，这使得中国经济自1978年始获得了迅猛发展。1997-1998年，发生了东南亚金融危机，自泰铢贬值开始，马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、新加坡、台湾、香港等国家和地区的和市场都受到了不同程度的冲击。值得思考的是，缘何同样实行市场经济制度的中国较少地受到此次金融危机的冲击？
(三)“万能型政府”
中国政府成功避免上述危机，是因为中国政府的角色定位的改变，开始由全面支持对外开放，大力提倡市场的基础配置作用，转变为以市场为基础，国家进行宏观调控。这种模式成为了众多国家研究甚至效仿的对象，由此，“万能政府论”在20世纪末曾甚嚣尘上，其强调政府对市场的调控和政府职能的扩大，从而保证国家机器有效运行。但是，政府权力的过分集中，就像英国古典哲学家霍布斯在其名著《利维坦》中所提出的国家政府就如圣经中的强大怪兽②，这容易产生权力运用的恣意和诸多人权保障方面的问题。
二、“法治政府”建设中存在的问题
党和国家以限制政府权力，保障人民权利为出发点，提出了“法治政府”的概念，把权力关在笼子里，用法律来规范政府的行为，从而切实保障人民的权利，实现国家的优化治理。这在中国政府建设的过程中，具有里程碑式的意义，其既切实保障了人权，又能促使中国社会秩序的稳定和经济的又好又快发展。但再好的制度，在实践过程中也会碰到诸多现实问题，“法治政府”建设中遇到的问题主要表现为：
本文采用时间序列数据进行实证分析，所需变量的原始数据来源于2002—2016年《新疆统计年鉴》，2001—2015年《中国教育统计年鉴》《中国城市建设统计年报》，2002—2015年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》和《中国人力资源和社会保障统计年鉴》。
(一)权力与法律的较量
建国前，民主人士黄炎培在延安与毛泽东有一场“窑洞对”。黄炎培问毛泽东共产党如何对待国家兴衰这一历史规律。毛泽东回答说共产党用“民主”(让人民来监督政府)这条新路来跳出国家兴衰的历史规律。建国后，党和国家领导人充分尊重民意，大力推行民主制度，如1954年《宪法》，面向整个社会征求提案，充分发扬了民主精神。
(二)媒体绑架与法律的冲突
现实社会中，网络、报刊等媒体经常有绑架道德，从而干涉执法的行为。2016年5月在一微博新闻公众号中报道了一则事件：一位准备去看病的老人因未买到动车车票，便在一空座上坐下，此座位的主人一女大学生上车后便将老人请了起来。这在网上引起来网友的激烈讨论，其中部分网友甚至还对这位女大学生恶语相向，认为这位女大学生不道德，甚至要用法律予以惩戒。③公民到底有没有为老年人让座的法律义务是这个事件中焦点问题，而中国的法律只是将尊老爱幼划为道德义务，只有虐待老年人和儿童时才能上升到法律的高度。媒体对于该事件的渲染和公众的影响，容易导致行政执法人员在执法问题纯道德化。
(三)“法不责众”传统理念对法的挑战
“法不责众”，是指对个别人的违法行为容易追究，若违法的人多起来，法律就难以追究以致不再追究的现象④。在平时，人们知道违法行为的严重性，没人敢逾越法律；当发生民众群体性活动时，人们往往从“法不责众”的心理出发，认为群体性的违法行为不会受到法律的惩罚而恣意妄为。这种“破窗效应”⑤给予民众国家法治状况、政府执法能力的负性判断符号，从而可能激发更多性质更为恶劣的违法甚至犯罪动机，造成社会法治秩序的严重破坏。
(四)执法者素质与行政执法要求之间的差距
美国法学家E·博登海默把执法者形象地称为“社会医生”，可见执法者素质的重要性。但是，很多社会矛盾也是在执法过程中引发，当前，行政执法中执法过程中的选择性执法、暴力执法、钓鱼执法、敲诈式执法数见不鲜，这会带来严重后果。⑥近些年，我国行政执法中频发冲突，如“无锡城管暴力执法事件”等，使行政执法陷入了困境。这些事件很大程度上是行政执法者的素质不高所致，这无疑严重影响了我国执法队伍的整体形象以及和谐社会的构建。因此，在我国实施依法治国方略的背景下，建设一支高效率、高素质的执法队伍显得非常重要。
三、建立“法治政府”的探讨
(一)由“万能政府”过渡到“有限政府”，进一步简政放权
加强和创新社会管理，是新时期社会转型的新要求，也是当前社会管理领域的一场新变革。广东佛山和中山两市抓住社会管理创新的探索机遇期，试行由“政府出资、社会出力”的模式向公众提供医疗、教育、旅游等各方面的公共服务。两市把应由社会实施、可以由社会实施、社会能服务好的事项，都交由社会，变“万能政府”为“有限政府”，进一步赋权于社会。这种创新模式，可谓是转变政府职能、精简政府机构、规范政府管理范围的重要探索。
(二)对媒体进行再监督，规范媒体采访和报道体制
网络、新闻等媒体相对来说是一个虚拟开放的大环境，比较容易滋生诸如道德绑架等消极现象。在媒体迅速发展的今天，我国政府必须加大对网络环境的监管，从源头上把控新闻的生产与传播，在网民互动中加强网民言论的责任化，对于恶意破坏网络环境的个体与组织加大惩罚力度，使得人们自觉遵守媒体道德，维护媒体环境。同时，对这种现象的规避需要社会及个人付出不同程度的努力，在接收网络媒体信息的同时自觉维护网络环境，为净化网络环境献计献策。
(三)以司法制裁手段破除“法不责众”困局，做到违法必究
司法是维护社会公平正义的重要手段，是保障法律实效的最后的一道屏障。当前我国与哄抢行为有关的法律章程主要集中于《刑法》关于“聚众哄抢罪”的规定及《治安管理处罚法》中相关内容。《刑法》对于聚众哄抢罪的构成要件、立案标准、量刑标准等均有较为明确的阐述，《治安管理处罚法》亦对扰乱公共管理秩序、侵犯他人财产权等行为及调查、处罚等内容进行了规定。⑦因此，援引现有的规定，打击“哄抢行为”，做到执法必严，违法必究，对于破除“法不责众”困局并树立法治权威，具有至关重要的重要作用。
(四)进一步提升行政执法队伍的整体水平，实现科学执法
法治政府的建设必须大力提升行政执法队伍的整体水平，着重提升行政执法队伍的职业道德素质和法律意识。(1)道德素质。各级单位执法队伍应当努力学习中国传统道德理念，践行习近平总书记系列重要讲话精神中的道德方面的论述，从而不断提高自身道德修养。(2)法律意识。各级单位要加大培训力度，提升执法队伍的法律水平；在培训的基础上，用三年至五年的时间对执法人员推行执法资格考取制度，每年对未取得执法资格者进行资格考试，以考带学，努力提升执法水平和理念，从而为执法人员的科学执法奠定坚实的基础。
[ 注 释 ]
①黄学贤.法治政府的内在特征及其实现——<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>解读[J].江苏社会科学，2015(1)：2.
②托马斯·霍布斯.利维坦[M].北京：商务印书馆，1985：342.
③董 洁.论网络媒体中道德绑架现象及规避[J].经济师，2016(7)：88.
④尚明瑞.论法不责众[J].滨州学院学报，2013(4)：82.
⑤破窗效应是犯罪学的一个理论，该理论由詹姆士·威尔逊(James Q.Wilson)及乔治·凯林(George L.Kelling)提出，并刊于
⑥马怀德.法治政府建设：挑战与任务[J].国家行政学院学报，2014(5)：24.
⑦王立峰，潘博.法不责众”的博弈心理与法治对策[J].国家检察官学院学报，2016(3)：62.
D630；D920.0
A
2095-4379-(2016)33-0111-02
刘玄龙，男，汉族，湖南攸县人，武汉大学法学院，学术型硕士研究生，现就职于张家口市崇礼区政府。
