全民公决的合法性要件探析——基于苏格兰和克里米亚公决事件

高鹏宇　高　凛

江南大学法学院，江苏　无锡　214122



全民公决的合法性要件探析
——基于苏格兰和克里米亚公决事件

高鹏宇高凛

江南大学法学院，江苏无锡214122

摘要：2014年发生的苏格兰公决和克里米亚公决引起了世界范围的广泛关注，而其中很大程度上是针对于其合法性的争论。全民公决作为民族自决的重要实现方式，它的合理、有效实施，对于解决地区矛盾、民族矛盾甚至国际争端都有着重要的意义。基于民族自决原则的全民公决是否合法，关系到能否成为国际法主体和国家承认的问题。因此，当今也亟需对全民公决合法性构成要件做出明确认定并达成共识，以此为全民公决性质的认定提供可靠、有效的法律依据。克里米亚公决和苏格兰公决是全民公决中较为典型的现实案例，从分析两者的法律性质来看，全民公决必须具备合法性要件，以期防止全民公决制度成为民族自决权滥用的方式。

关键词：全民公决；民族自决；合法性要件；苏格兰公决；克里米亚公决

2014年，在全球范围内最引人瞩目的莫过于“克里米亚公决”和“苏格兰公决”。俄罗斯、英国这两个国际政治舞台上的重要角色，其公决结果对于国际政治的影响不言而喻。2014年3月16日，克里米亚举行独立公决，96.8%的民众赞成重新加入俄罗斯联邦，导致克里米亚宣布独立，随后正式入俄。①2014年9月19日，苏格兰独立公决计票结果公布，有55%的民众向苏格兰独立公决投了反对票，苏格兰未能独立，继续留在联合王国中。②克里米亚加入俄罗斯，联合王国避免了分裂。

所谓全民公决，是指在民主政治制度背景下，在某个国家或特定区域内，特定统治阶级为维护其政治统治，由享有投票权的社会全体成员，对本国或本地区的关乎国家前途命运和国计民生方面的重大问题，以法定投票的方式直接表决的一项特定的政治制度。③古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会是全民公决制度的发端，在法国大革命时期得以复兴。第二次世界大战后，因确立民族自决原则，全民公决不断演进和发展。上世纪末，凭借着第三波民主浪潮，该制度又使得很多国家遭到分裂。直至现在，全民公决在世界范围内仍不断上演，在国际政治中扮演着重要的角色。通过全民公决这种方式来决定去留，其合法性已经引起了学界广泛的关注和讨论。

一、克里米亚公决合法性探析

2014年3月27日，联合国大会以压倒性多数通过了一项决议，认定克里米亚举行的脱离乌克兰加入俄罗斯的全民公决“破坏了国家的领土完整，违反国际法，是一次不合法的投票活动”。虽然联合国大会通过的决议没有法律约束力，但此次决议的结果反映了克里米亚全民公决并没有得到世界各国的普遍支持。由美国、英国、德国、法国等国家组成的“七国集团”也发表声明，称克里米亚公决没有“法律效力”，不承认公决结果。通过对克里米亚公决的考察和分析，笔者认为，在克里米亚公决中，存在着严重的瑕疵。克里米亚公决不具有合法性，有明显的政治影响的痕迹。

(一)投票内容存在瑕疵

在克里米亚公决中，投票的选项存在着严重的瑕疵。选票使用乌克兰语、克里米亚鞑靼语和俄语三种语言，选票上仅有的两个选项是：“加入俄罗斯联邦”和“留在乌克兰并获得更多的自治权”。选票中没有保持现状这一选项。

选票上所谓的1992年宪法即1992年5月4日克里米亚议会通过的《克里米亚共和国国家自主法》。在这部宪法中，乌克兰与克里米亚之间的相互关系必须建立在“协定和条约”的基础上。克里米亚半岛上的居民享有双重国籍的权利，同时可以建立自己的军队。1995年3月，该宪法被乌克兰议会废除。可以看出，1992年宪法赋予了克里米亚高度的自治权，不仅承认本岛居民的双重国籍，甚至还允许拥有自己的军队，而乌克兰政府对于此举十分排斥和反对。此次公决，仅仅设置两个选项，将保持现状排除在外，无论结果如何，对于乌克兰都是严重不利的。结果的严重倾向性使我们不得不考虑投票选项的设置可能受到其他势力的不正当干预。从投票内容上的瑕疵可以看出，投票选项并没有充分考虑各方的利益也没有给克里米亚的居民以充分的选择余地。

(二)公决的前提条件不具备

某个地区或民族欲举行全民公决，应当以该地区原有的政权压迫大部分民众为前提条件，如果受到了这样的迫害，我们应当认为该地区通过公决宣布独立是合法的；如果不具备这样的前提条件，随意自行地举行公决，走独立的道路，那么现有的世界政治格局就会紊乱，并且要重新推倒洗牌。以科索沃独立为例，国际上之所以支持科索沃独立，原因在于当时的塞尔维亚联邦总统米舍洛维奇对占科索沃大多数的阿族民众进行迫害。但是这种情况在克里米亚并不存在。

(三)公决中受到了国内政治形势的影响和国外政治势力的干扰

由于乌克兰政权的重大变化以及亚努科维奇被解职，克里米亚民众尝试用公决的方式来为他们的将来做打算。显然，这并不是民族间的矛盾，而是乌克兰国内政治斗争的结果。俄罗斯作为利害关系方，军队驻扎在克里米亚，克里米亚进行全民公决时，俄罗斯应当将部队撤出。否则，难以保障克里米亚民众自由地表达他们的意愿。在克里米亚公决中，有大量的俄罗斯部队进入克里米亚，对反对公决者给予打击和胁迫，完全没有排除国外政治势力对公决的干扰。

(四)克里米亚地区的民族构成

克里米亚是一个多民族、多宗教信仰的自治共同体。在划归乌克兰所有之前，主要是乌克兰族、鞑靼族和俄罗斯族，并且信仰不同的宗教。由于公决，克里米亚加入俄罗斯，从某种程度上看是对克里米民众宗教和历史的不尊重。在国际法上，虽然鞑靼族和乌克兰族是克里米亚的“少数民族”，但他们同样享有平等的权利而不因为他们的人数较少。少数民族，由于人数上的不对等，在关于地区是否独立的全民公决中具有天然的不利性，由此可见，克里米亚公决的合法性及合理性都有待商榷。

从以上的分析可以看出，克里米亚公决在投票内容、公决条件、国际环境和地区现实等多方面存在着严重的瑕疵，克里米亚公决的合法性有待商榷。而同样也是进行全民公决，苏格兰独立公决则呈现出另一种情形。

二、苏格兰公决的合法性探析

(一)苏格兰独立公决的历史合理性

1603年之前，苏格兰和英格兰是各自独立的国家。1603年，原苏格兰国王詹姆士六世继位英格兰王位，随后将苏格兰和英格兰合并为共主联邦。1706年，两国签署《合并条约》，正式合并为大不列颠王国。

苏格兰独立公决具有历史和理性。苏格兰从公元9世纪开始作为一个独立的王国一直持续了八百年。随后在1706年因与英格兰签订《合并条约》而结束。

由于《合并条约》没有规定签约方不能退出，在条约签订的三百年多年后苏格兰希望退出这个条约而独立，这样的诉求也是具有合理性的。

(二)苏格兰独立公决的法律正当性

英国是单一制国家，国会拥有国家主权。苏格兰在联合王国中没有权利要求进行独立公决。然而，进入二十一世纪，英国的政治构架和法律的变化，使得苏格兰独立公决具有了合法性。其法律依据主要有二：

其一，1998年，英国国会通过了的《1998年苏格兰法令》。该法令赋予苏格兰较大的自治权，苏格兰设立了自己的议会和行政院。

其二，2012年10月15日，苏格兰独立公决苏格兰首席大臣与英国首相共同签署了《爱丁堡协议》。该协议赋予了苏格兰居民在2014年秋通过公决来决定是否独立的权利。正因如此，苏格兰独立公决在法律上具有了正当性。

三、全民公决方式的评析

(一)全民公决与民族自决的关系

国际法上的民族自决是指处于外国殖民统治、占领和奴役下的民族，具有自己决定自己内外事务的权利，其他国家妨碍此权利。当然，随着时间的推移和国际政治格局的演变，殖民地已不复存在。因此国际法上的民族自决含义也有了进一步的延伸。当今世界，殖民地不复存在，全民公决不仅没有消亡，反而成为了国际法的一项基本原则。其原因就在于民族自决原则有广义和狭义之分。狭义的民族自决已经退出了历史舞台，我们现在所讨论的是广义的民族自决，不仅限于独立权和分离权，而是更宽泛意义上的，就管理自己民族事务的对内自决。

《联合国宪章》第一条第二项将实现人民平等及自决作为联合国的宗旨之一。为具体实现这一宗旨，联合国大会于1960年通过了《给予殖民地国家和人民独立宣言》。该宣言将“迅速和无条件地结束一切形式和表现的殖民主义”作为其宗旨之一，并宣告“所有的人民都有自决权”。④因此，民族自决是国际社会普遍认同的一项原则，是国际法的基本原则。而全民公决是区别于武装斗争实现民族自决的一种制度和手段。

(二)全民公决制度在国际法上的不足

从苏格兰公决和克里米亚公决的实践中我们可以看出，对于全民公决这一民族自决权的实现方式，其合法性判断存在一定的争议和困境。而民族自决原则作为国际法上的一项基本原则，究竟如何实现，能够为国际社会所认可，对于世界的和平发展都具有极其重要的现实意义。

关于民族自决的方式，有关的国际法公约中找不到任何具体的答案。《联合国宪章》中几处提到民族自决的地方都是一笔带过，没有具体规定。全民公决作为领土变更或民族独立的合法性要件是国际社会的要求，但由于其尚未在国际法理论中予以确认，在国际管理上也未取得一致看法，因此就现阶段而言，其实施与否不是国际法的严格义务。⑤

以上述提到的两例公决为例，虽然民族自决下的全民公决有一定影响力，但是其法律效力却值得商榷。原因在于无国际法的依据，从理论上难以判别。从克里米亚公决中我们可以看出，判断全民公决是否有效，更多的是国际政治的博弈，对于民族意愿的反映则很少。在很多情况下，力量和实力对于实现自决权有重要影响。

该制度的不足主要体现在没有国际法的严格规范、理论上对其的认识不一致。笔者认为，在国际法上应当补充和完善对于全民公决的法律规范，为全民公决的行使提供国际层面上的法律依据，从而使全民公决具有合法性上的判断标准，这对于地区稳定和世界和平具有重要意义。

四、全民公决的合法性要件

基于以上分析，笔者认为全民公决应具备以下要件才具有合法性：

(一)公决具有国内法的法律依据

染色体微缺失是导致智力低下、发育迟缓、多发畸形的常见遗传因素，CMA具有通量高、分辨率高等特点，能在全基因组范围内检测染色体不平衡的拷贝数变异(copy number variant，CNV)，能分辨检测染色体的微缺失微重复，也能明确染色体异常的具体位置，为产前筛选畸形的胎儿的诊断和临床遗传咨询提供依据。

首先，公决的举行应当在国内法中找到依据，这是其具有合法性的首要因素。如果一个地区未取得独立进行全民公决的权利，那么显然其没有正当的法律依据。以上述的苏格兰公决为例，苏格兰地区的公决权利是在《爱丁堡协议》签署之后获得的。英国政府把苏格兰是否选择独立的权利转移给了苏格兰。基于此，苏格兰具备了公决的“国内法”依据，其公决的合法性满足这一要件。但是，我们认为，这一要件在如下情况可以保留，即在国内发生被国际社会广泛认可的种族灭绝或政治迫害，鉴于情况的紧迫和人道主义，该地区或民族有行使全民公决的权利从而实现人权的保护。

(二)内容与程序正当且无瑕疵

内容要件影响着公决的最后结果，具有重要意义。投票选项的设置是公投最终结果假设的总和。选项的设置者不能为了避免某种公决结果的出现而刻意回避或模糊相关问题。以克里米亚公决为例，公决内容在问题设置方面具有严重瑕疵，限制了投票民众的选择自由，有明显的政治倾向性。

程序是实现实质正义的保障，与任何一部法律的适用一样，其在程序上不得有瑕疵，从而保障公决的公平和正义。在克里米亚公决中，克里米亚议会的决议有法律瑕疵。按照克里米亚的宪法，对于合并只能是两个主权国家之间的事务。克里米亚作为自治共和国，不具备加入俄罗斯的合法主体资格。

(三)国内政局相对稳定

政局的稳定与否关系到拥有投票权的民众的理性程度。笔者认为，一个理性的有效率、有价值的公决是应当充分地基于历史和未来的理性考量，而非基于政治立场的情绪表达。国内政局的不稳定，可能会引起民众对当局者的不满，从而出现出于围观心理和报复心理的非理性投票。从国内政局的稳定形势来看，克里米亚公决与苏格兰公决不具有可比性，而且苏格兰地区在公决决定做出前，英国公众进行了充分讨论，并花费两年时间仔细准备公投的各项细节；而克里米亚全民公决从提出到实施只有不过两周的时间，缺乏公开讨论和当事各方的意见交换。而苏格兰民众从2012年10月签署《爱丁堡协议》到2014年秋有两年的时间充分考虑自己手中的票该投向何处。

(四)全民公决为国际法所明确承认

如前所述，国际法公约中没有载明民族自决的方式。1960年联合国大会通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》中规定：“只有前殖民地国家享有自决权，可以通过公民投票取得独立。”对于国家内部的某个地区或民族拥有这种权利并没有进行阐述。可以说这是国际法中对全民公决主体资格的粗略概述。主权所有者的批准是拥有某个地区的居民独立的前提。如果不经该程序宣布“独立”，中央政府有权以叛乱之名予以镇压。

全民公决究竟应当具备哪些条件，国际法中也未有明确规定。因此，在国际法上，对于全民公决态度由暧昧到明确的转变，能够为全民公决的合法性判断提供重要的准则和依据。

如前所述，国际法公约中没有载明民族自决的方式。1960年联合国大会通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》中规定：“只有前殖民地国家享有自决权，可以通过公民投票取得独立。”对于国家内部的某个地区或民族拥有这种权利并没有进行阐述。可以说这是国际法中对全民公决主体资格的粗略概述。主权所有者的批准是拥有某个地区的居民独立的前提。如果不经该程序宣布“独立”，中央政府有权以叛乱之名予以镇压。

全民公决究竟应当具备哪些条件，国际法中也未有明确规定。因此，在国际法上，对于全民公决态度由暧昧到明确的转变，能够为全民公决的合法性判断提供重要的准则和依据。

(五)公决没有第三方势力的非正常干预

全民公决是民族自决制度的一种重要的实现方式，一个地区和民族在一定条件下，有权自己决定自己的命运而不受第三方的干预。第三方的介入和干预很有可能造成投票结果的不公正。以克里米亚公决为例，时值克里米亚公决，俄罗斯大量军队在克里米亚地区驻扎，其武力威慑和对投票民众的心理状态有着重要影响。全民公决往往是众多势力纠缠斗争的聚焦处，因此，全民公决也极易受到各方势力的干扰和渗透。保证公决的独立性，是公决合法的重要构成要件。

五、结语

全民公决作为民族自决原则的重要实现方式，对于政权的平稳过渡，地区和民族的和平独立具有重要意义。用全民公决的方式解决地区和民族矛盾，符合当今世界和平与发展的时代主题。但是，全民公决停留在概念上，更多的是需要从国内法和国际法上予以明确的合法性要件的确认，从而为全民公决提供合法性的判断依据。每一次全民公决后的巨大争议，都是其合法性要件不够明确的结果，若国际社会不加紧对全民公决合法性要件达成共识，全民公决不但不会成为矛盾解决的利器，反而会成为独立分子的反动工具，成为流血冲突的导火索。

[注释]

①新华网.克里米亚公投委宣布最终结果：96.8%赞成入俄[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/world/html，2015-07-08

②人民网.苏格兰公民投票拒绝独立 反对票占55.3%[EB/OL].http：//m.people.cn/n/0/2014/0919/c23-822630_1.html，2015-07-08.

③廉思，尤建春.全民公决制度的概念研究[J].贵州社会科学，2009(5).

④王虎华.国际公法学[M].北京：北京大学出版社，2015：92.

⑤廉思，潘维.民族自决原则的演变与困境[J].社会科学，2008(6).

作者简介：高鹏宇(1993-)，男，汉族，吉林长人春，江南大学法学院，本科在读；高凛(1964-)，女，汉族，江苏常州人，江南大学法学院教授，硕士生导师，研究方向：国际法、国际经济法。

中图分类号：D751.13

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)13-0007-03