市场机制推进平原绿化造林工作构想——发挥市场在资源配置中的决定性作用

谢友超，王　欢

（1.南京林业大学 林学院，南京210037；2.江苏省林业局，南京210036；3.金陵科技学院，南京210038）

生态建设

市场机制推进平原绿化造林工作构想
——发挥市场在资源配置中的决定性作用

谢友超1，2，王欢3

（1.南京林业大学 林学院，南京210037；2.江苏省林业局，南京210036；3.金陵科技学院，南京210038）

新常态下江苏平原地区绿化造林工作面临着系列新问题和新任务，迫切需要进一步发挥市场在配置资源中的决定性作用。在简述市场机制推进绿化造林工作需突破的瓶颈、需遵循的基本原则的基础上，重点构想了绿化造林市场化的实现途径：正确理解平原森林兼有生态属性和商品属性，建立市场化的生态建设筹资渠道，实行政府购买生态属性、放活商品属性，培育市场主体和营造公平的竞争环境。

江苏；市场机制；绿化造林；构想

江苏省位于我国东部沿海地区，是平原大省、人口大省和经济大省，经济的快速发展对人居和生态环境质量不断提出新的更高要求，因此大力植树造林、科学经营森林、持续改善生态是江苏林业发展的永恒主题。但随着绿色江苏建设的持续推进，江苏绿化造林存在的新问题逐渐显露出来，迫切需要加以应对和解决：一是如何把森林的质量全面提高起来。部分地域或没采用良种壮苗造林，或没有做到适地适树，由此导致低质低效林的形成。部分林分没有及时抚育管理、密度过大，林木生长势逐渐衰弱，林分质量差，单位面积蓄积量不高，生态、经济功能低下。二是如何把林地效益充分发挥出来。部分地方片面重视林木覆盖率的提高，在良好水肥条件的平原土地上为完成考核任务而种植了价值不高的林木，有些地方没有采取复合经营、以短养长等提高林地经济效益的措施，没能做到在发挥生态效益的同时，最大限度地提高林地的经济产出。三是如何把绿化造林的成本真正降下来。部分地区存在大树移植、大密度栽植、贪大求“洋”现象，绿化造林预算成本居高不下，偏离了造林绿化的合理成本需要，加之多数地区还需年年支付地租，地方财政压力巨大。四是如何把各方面积极性有效调动起来。社会主体对造林、抚育的参与度不高，有的村庄在绿化中投入了较多的资金，却没有想办法让村民亲力亲为，有些政府投资建设的绿色通道等重点工程后续管护和抚育责任主体缺位，调动全社会参与绿化造林还有很大潜力可挖。这些问题能否很好地解决，将直接关系到下一阶段平原地区林业及生态建设能否可持续地开展。

党十八届三中全会提出了要让市场在资源配置中起决定性作用，其实质就是让价值规律决定资源的配置。江苏平原地区水肥条件优越、土地精贵、林业与农业生产关系密切，笔者认为可以研究并逐步建立起适合平原绿化造林工作特点的市场机制，从根源上来解决好这些问题。

1　市场机制推进绿化造林工作的瓶颈分析

1.1林业生态建设的不可替代性

林业生态是社会的必需品，是不可替代的民生福祉。若简单将绿化造林工作推向市场，就会存在这种现象，当达不到预期的经济收益时，就没有主体愿意开展绿化造林，这就违背了市场化的初衷。因此绿化造林工作不应是由市场来决定搞不搞的问题，而是在满足生态需求的前提下，怎样通过市场机制来做得更好的问题。

1.2林业生产的长周期性

一般经济林的投入至少需要3～5年见效，盛产期还需延后，速生杨树林等主伐期需10～15年，对于较为珍贵的用材林则需几十年甚至上百年才能投产，这与一般市场主体对经济见效要求快有较大的矛盾。

1.3木材生产及储备的国家战略性

我国的木材对外依存度达到47.7%，江苏省的木材自给率不足1/3，木材安全问题迫切地摆在面前，与此同时，我国木材的结构性问题也十分突出，市场需求较大的珍贵用材、大径级用材、高质量木材比例较低，过度依赖进口，将绿化造林单纯推向市场，这些问题也不能解决。

2　市场机制推进绿化造林工作的总体原则

2.1实现“能人”经营原则

森林的营造和管理是一门技术活，要通过市场机制，将森林按规范的程序交由专业的“能人”来经营，摆脱目前平原地区森林所有者、经营者技术水平不高，生产管理粗放的状况，实现森林质量最优、效益最大化。

2.2遵循价值规律原则

要以市场机制引导林业生产者降低成本、提高效益，力求以较小的成本取得最大的效益。要实行森林生态效益量化和有偿使用，让按标准要求绿化造林的社会主体有利可图，提高绿化造林主体参与的积极性。

2.3社会和个人利益相统一原则

要引入市场机制，让“无形的手”推动社会主体将个人的经济利益与社会利益自觉结合起来，只有在确保森林的生态效益和社会效益最大程度发挥的基础上，才能实现个人经济利益。

3　市场机制推进绿化造林工作的实现途径

3.1正确理解平原森林同时兼有生态属性和商品属性

这是市场机制推进绿化造林工作的基础。江苏是平原省份，绝大多数森林都兼有生态属性和商品属性，只是不同林分其两者所占的比重不同，生态属性包括涵养水源、保育土壤、固碳释氧、吸纳土壤水体污染、净化大气环境与生物多样性保护等，是社会必需品，但其具有开放性、共享性特点，有明显的外溢性；商品属性包括木材收入、林副产品收入、林下经济收入和森林旅游收入等，可为所有者占有支配，不具有外溢性。若将这些森林按目前的分类经营方式分为生态林或商品林，非此即彼，并机械式地加以管理，譬如生态林全部由出资建设，管理原则是只保不“用”，在好的立地上也不追求经济产出，没有做到林尽其“用”，导致财政负担过重，而没有经营的林分也没有生机，缺乏活力；同样道理，譬如商品林完全走向市场，其生态功能不能获得社会认同，得不到应有的生态属性补偿，这样可能导致市场主体花费的成本资金从收益中得不到足额的补偿，出现绿化造林亏本的现象，社会主体广泛参与的积极性受限。

3.2建立市场化的生态建设筹资渠道

这是市场机制推进绿化造林工作的前提。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。森林生态补偿制度应做到对森林生态属性部分进行全额补偿，资金主要用于补偿土地费用、造林费用、抚育经营费用、管护费用等，以及因生态建设对其他方面造成损失的费用，如农田林网的胁地损失等。资金需求量较大，其筹集基本思路是按谁污染、谁治理，谁受益、谁出资的原则建立基金，是包括财政投资在内的多渠道资金。森林的生态效益普惠于全体民众，但也有一些特别的受益部门和群体，因此资金筹集既要合理，也要合法。合理性方面，在过去的实践中有一些有益的经验可供借鉴，如《京都协议书》中的清洁发展机制（CDM），以及全国碳排放交易市场均明确林业碳汇效益可进入市场进行交易；山西省从煤碳销售收入中提取了造林绿化基金；扬州市从土地出让金中提取了造林绿化基金，这些都为森林生态效益市场化提供了较好的理念和思路。总体上，市场化的森林生态属性基金筹集方式有，从涵养水源、保持水土、净化水质等的角度，可从水费中提取；从固碳、净化空气等角度，可从电费、石油、煤等能源销售收入中提取；从制造氧、为全民提供清新的空气、美化环境、愉悦心情等角度，可从财政收入中提取。此外还可偿试由重排放企业缴纳碳中和造林基金，污染企业缴纳绿化吸污基金，房地产企业缴纳景观绿化基金等。合法性就是将这些来源渠道以法律法规等规范的形式予以明确，从制度层面保证资金的来源的强制性。

3.3政府购买绿化造林生态属性、放活商品属性

这是市场机制推进绿化造林工作的核心。即对绿化造林的生态属性方面，由政府主导，动用生态属性基金进行购买。政府购买的关键是市场竞标和实行严格的合同管理。市场竞标是通过公开招标方式，让能力强、信誉好的主体脱颖而出承担绿化造林建设，竞争性是市场经济的重要特性，竞争中利用价格杠杆，促使主体降低成本、加强管理、提高质量和效益。严格的合同管理是在合同中明确技术参数、技术目标、资金额度、支付方式等。具体操作方式可以是，首先政府对某一待造林地块进行规划，明确品种、配置方式、苗木规格、苗木质量、密度、栽植季节、管理技术等参数指标（包括年度或阶段的技术目标），此后，请专业评估机构评估这块规划森林的生态属性和商品属性各占的比例，并对造林及后期管护成本费用进行测算，政府购买价格则为生态属性部分所占比例乘以总成本，如一块绿色通道建设造林、管护、抚育、土地租金等总费用（以10年生长期为例）为每亩18 000元，考虑到这块绿色通道主要是生态效益，但由于也有生产木材潜力，若专业机构评估这块绿色通道生态和商品属性的比例为6：4，那么政府生态属性购买价则为每亩10 800元。鉴于相关特殊性，政府购买可考虑采用几种模式：一是政府只购买绿化造林结果，森林长成后，经中介机构评估，对符合合同明确的技术参数要求的绿化造林结果进行资金兑现，这种模式的缺点是造林主体前期垫付资金数额较大。二是政府购买绿化造林过程，考虑到可持续经营问题及主体的资金流转问题，经中介机构评估达到阶段性指标要求后，可以选择按年度或按时间段付费，保证主体持续有收入，这种模式的缺点是要多次进行中介评估。三是政府进行兜底，考虑到木材特别是生长周期长的珍贵用材（多数珍贵用材林培育周期短则几十年长则上百年）是国家战略资源，政府有责任做好培育和储备工作，若市场主体对“遥远”的木材收益兴趣不大，也可选择政府只购买造林和抚育经营等服务，林木的最终产权属于政府，即政府对森林产权进行兜底，但这种兜底也是相对的，当时间或其他条件具备时，可随时卖出，等等。除合同限制条件之外，真正将林分经营、占有和处置权交由市场主体，充分调动主体的主动性和积极性。

3.4培育市场主体和营造公平竞争的市场环境

这是市场机制推进绿化造林工作的关键。一要切实落实林业资源产权，从法律制度层面上保证主体的承包权、经营权、占有权和处分权，按照合同契约、技术标准等，保证生态属性需求的前提下，让主体按利益最大化的原则进行生产，自由地占有处置森林，充分释放森林经济属性活力。二要构建交易流转平台，让政府与主体、主体与投资者、主体之间进行公平合理的交易，让各种林龄阶段的森林、造林经营施工作业或者养护管理均可进入平台交易，建立森林交易流转平台使绿化造林成果活起来、动起来，可解决林业生产周期长、投资积极性不高的问题。三要大力培育绿化造林市场主体，市场机制推进绿化造林工作，培育各种类型的市场主体至关重要，没有足够多的主体参与竞争，或者仅有为数不多的几家进行垄断经营，就很难实行完全的市场化营造林。让主体有利可图是保证市场主体数量的前提，加强竞争是保证质量的前提。市场主体的培育和发展要以鼓励、引导、示范带动为主，国有林场、企事业单位、集体组织、个体均是潜在的市场主体，参与全省绿化造林建设和养护管理。四要大力培育各类中介机构，建立森林资源资产评估机构和完整的评估技术体系，不同生长阶段的森林资源要进入交易前，需科学准确地进行资产价值评估。建立市场主体造林营林水平和信用等级评定体系和评定机构，对主体的林业技术力量进行认定，对在市场中的信用情况和经营实绩进行动态跟踪，在招投标中对相关水平和信用进行限定。建立绿化造林成效评估或咨询机构，政府在对生态建设成果进行购买前需对生态建设成效进行评估，对评估认为已按标准要求完成的生态建设成果方可进行资金支付。

4　结语

在市场化推进过程中，政府还要切实转变职能，做到有所不为、有所为，行政工作要从微观的、具体的事务中解放出来，而在宣传发动、规划布局、技术指导、示范引导、管理服务等方面予以进一步加强。市场化推进绿化造林工作还有较长的路要走，但这是发展趋势，可以不断探索、不断完善。归根到底，市场化推进绿化造林工作就是通过市场机制，让绿化造林成本明晰化、投入明晰化、产权明晰化、收益明晰化，进而节约成本资金、提高建设质量、激发林业活力，实现生态良好、经济发展的目标。

［1］蒋天文.政府购买：一个解决生态环境的经济方案［J］.财政研究，2002（9）:41-44.

［2］王金龙，郭艳卿.关于市场化造林的思考和探讨［J］.林业经济，2014（10）:62-64.

［3］施从美.政府购买与城镇生态公共服务供给［J］.苏州大学学报，2011（3）:56-58.

［4］聂华.福利经济学视角下的林业资源配置［J］.北京林业大学学报（社会科学版），2009，8（4）:25-27.

［责任编辑：鹿鸣］

ThoughtaboutM arketM echanism to Prom ote theW ork of Plain A fforestation——Letting theMarketDecide the Allocation ofResources

XIEYou-chao1，2，WANGHuan3
（1.College of Forestry of Nanjing Forestry University，Nanjing Jiangsu 210037，China；2.Forestry Administration of Jiangsu Province，Nanjing Jiangsu 210036，China；3.Jinling Institute of Technology，Nanjing Jiangsu 210038，China）

Under the new normal，the afforestation work in the plain area of Jiangsu province is facing a seriesofnew problemsand new tasks，which urgentneed to further play a decisive role in themarket in the allocation of resources.On the basis of a brief introduction ofmarketmechanism to promote afforestation work to break through the bottleneck and the basic principle，this paper focuses on the idea of theway to realize the greening of afforestation:understanding the ecological attributes and commodity attributes of plain forest，establishing themarket oriented ecological construction financing channels，implementing the government purchase ecological attributes and liberalizing the commodity property，cultivating market playersand creating a fair competitive environment.

Jiangsu Province；marketmechanism；afforestation；design

F326.23

A

1673-5919（2016）02-0087-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.02.030

2016-03-03

谢友超（1972-），男，安徽枞阳人，博士生，高级工程师，副处长，研究方向：造林绿化和森林经营。