论私立学校的主体定位

官招阳

广东财经大学法学院，广东　广州　510320



论私立学校的主体定位

官招阳

广东财经大学法学院，广东广州510320

摘要：私立学校从事公共教育事务，一般观念认为其应当属于公益法人，然实际大量存在私立学校营利的情况。判断私立学校属于某种具体类型的法人，应在现有有关规定的基础上，结合私立学校的主体特性，对其主体定位提出相应的评判标准。

关键词：私立学校；主体定位；社团法人；公法人

投资办学实践的飞快进步，与之对应的制度安排却相对落后，由此产生的问题也较为突出，如私立学校法律地位不明确、私立学校内部治理制度不健全。基于此，本文以现有规定为出发点，评价其合理性与应然性，提出应区别对待私立学校法人性质的观点。

一、关于私立学校法律定位的现有规定及其评价

私立学校是指办学资金来自国家以外的个人、社会团体等捐资或投资的学校，因其在国家教育事业中起到非常重要的作用，各国立法都对其予以重视。

目前我国涉及私立学校的法律文件主要包括：《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》等，但对于私立学校的法律定位并无统一规定，由此在整个体系内部也存在一定的冲突与矛盾。

(一)对私立学校模糊定位

《民办教育促进法》第九条第三款规定，民办学校应具备法人条件。第二十二条规定，民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。由此表明，私立学校本身自成立时即为法人，此规定不无合理性，但也仅仅停留在法人的确认之问题，而未见具体划归法人的某一类别。相对于《民办教育促进法》采用“法人”的态度，《管理条例》及《登记办法》则抛弃了更为科学合理的“法人”制度，反而采用了不合理的“民办非企业单位”一词。我国民法理论中，民办非企业单位并不是严谨的概念，在法人的分类中，带有单位一词的事业单位法律性质本身就是事业单位法人，其有明确的法律定位，民办非企业单位则完全属于立法者人为制造的产物。①

(二)立法逻辑紊乱

根据《管理条例》第十二条规定，民办非企业单位可以分为法人、合伙和个体三种类型。将民办非法人单位认定为法人是符合立法逻辑的，但认为其包含合伙和个体两种则无法与民法理论协调。从事业单位法人来探索“单位”的应有之意，“单位”应当是团体，而不是个体。无论是合伙还是个体，都强调单独的意志，并不符合单位的逻辑构造。相较之下，法人的实体基础是某些具有社会独立价值的组织体，②仅有将单位界定为法人，才能将理清立法逻辑。私立学校在民办非企业单位的范畴中属于教育类民办非企业单位，如果民办非企业单位本身法律属性就含混不清，其下位概念更难以找到具体定位。

二、私立学校法律性质的探讨

关于私立学校法律性质的争论从私立学校诞生之日起就未停息，至今产生了多种学说观点：

(一)公法人说

《民法通则》规定的机关法人及事业单位法人都属于公务法人范畴，我国国内医院、学校等大都是事业单位法人，设立资金由政府财政划拨，行使公共权力，其内部人员之间是管理与被管理的上下位关系。正因为如此，该学说认为，私立学校与公办学校有相同的权力。不论公立学校或私立学校均为非营利性组织，私立学校与其利用者之间的关系，理论上也属于特别权力关系。③

(二)财团法人说

该说认为将私立学校定位为财团法人既符合其本质属性，又能保障其在办学中的独立性。我国建立的民办非企业范围制度并非什么独创性，不过是一个简陋型的财团法人制度。私立学校办学资金来自捐助者捐赠，由该特定财产设立的学校就是一个财团法人，财团法人也是实现捐资办学者公益目的最为有效的组织形式。

(三)营利法人兼公法人说

该说认为私立学校经营权是民事权利，而教学行政权则属于行政权范畴，④在招收学生、学校硬件设施管理等方面属于民事权利，而教学活动、学籍管理、学制授予等行为属于行使行政权。

追根溯源，私立学校办学资金有多种不同的来源、私立学校有营利性或非营利性、私立学校有从事学制教育与从事非学制教育之分，也正因如此，导致私立学校的法律性质难以确定。根据其是否以营利为目的，私立学校理论上可以分为营利法人与非营利法人，根据办学资金来源不同，私立学校可以分为捐资办学与投资办学，捐资办学可归属于非营利法人，但投资办学的本质是营利的，因此而设立学校一般属于营利法人。综合来看，学校从其外在表现出多元的特性，具体包括：1、营利与非营利；2、办学资金有三种来源：投资、捐资与政府出资；3、从事学制教育与从事非学制教育。因不同特性之间产生交叉，私立学校的主体定位即应作对应的调整。

三、私立学校法律定位的比较法思考

各国的私立学校发展至今已有百年甚至几百年历史，现如今法律对私立学校的管理必然有可资借鉴之处，笔者以美国及日本的私立学校法律制度为例，汲取其对中国私立学校法律定位的营养。

(一)美国私立学校法律定位

美国私立学校有营利性与非营利性之分，根据法人性质的不同，由不同的法律进行调整。营利性私立学校由商法进行调整，实行市场化运作，可使用、转让其自有财产，对由此而产生的收益依法享有所有权，营利性私立学校就是一个自负盈亏、自担风险、自己经营的市场主体、教育企业。而非营利性私立学校由教育法进行调整，其所有权和管理权不归其出资者，而是属于董事会所有或行使，在停办或解散时剩余财产由法院拍卖，且必须是从事非营利的组织才可获得剩余财产的所有权。⑤

(二)日本私立学校法律定位

日本关于学校的法律制度非常完善，从基本法制到特别法制，基本法制包括《宪法》、《教育基本法》、《学校教育法》以及《大学设置基准》、《短期大学设置基准》；特别法制包括《私立学校法》、《学校法人会计基准》、《私立学校振兴助成法》等。日本私立学校法律制度的核心是学校法人制度，学校法人被定位为“以设立私立学校为目的、根据私立学校法规定设立的法人”。⑥

(三)对美日私立学校法律定位的评价及借鉴

在美国法上，其将私立学校区分为营利法人与非营利法人，我国《民办教育促进法修订案(草案)》也对此予以了吸收，该修订之处值得肯定，然而遗憾的是我国目前并没有社团法人与财团法人的法人分类，对此若在民法典制定中予以吸收则将为解决该问题提供可行之路。在日本法人制度中，其单独设立学校法人，再由学校法人设立学校，对学校进行管理，该制度设计对我国私立学校法律定位有一定的借鉴参考作用，但笔者认为不宜采用学校法人的概念，若每一种新生主体都进行新的主体设计，将使民商事主体制度显得臃肿；相反地，应当效仿美国做法，将其归类为社团法人。

四、私立学校主体定位的判断

基于私立学校表现出三种特性，笔者认为，私立学校的主体定位应当具体情况具体分析，结合其表现出的特性，作出相应的法律定位。

(一)学制教育与非学制教育的界分

根据《教育法》第十七条规定，我国的学制教育包括了学前教育、初等教育、中等教育以及高等教育。从事学制教育的私立学校从其常态下的业务范围来看，与公办学校具有高度一致性，其可成为授权行政主体。笔者认为，应根据其行使何种权力(权利)来界定，如公法人可以作为民法主体与其他主体发生民事法律关系，也可以行使公权力而与行政相对人发生行政法律关系。从事学制教育的私立学校办学应得到教育主管部门的审批，而设立从事非学制教育的私立学校则进行市场化，只需进行登记备案即可。私立学校在教育主管部门审批的授权范围内行使教育权，因行使教育权而发生的法律关系应认定为行政法律关系，此时私立学校所处的法律地位也应认定为公法人地位；在授权范围之外从事的服务活动应认定为民事法律行为，此时应认定为私法人。从事非学制教育的私立学校不需要经过教育主管部门的授权，当然也必须接受教育主管部门的监管。对其认定为企业法人、非营利性质的社会团体法人或者财团法人。

(二)公共性与私益性的兼容

一般观念中，“是否营利”是将公共与私益区分开来的评判标准，也是公共与私益之间的界限。笔者认为，公共性可以分为手段的公共性和目的的公共性，投资者通过对公共性的教育事业进行投资，最终利用该项投资获取利润，其中投资的手段即为公共性的，而投资的目的是营利性的。当然，不可否认投资者投资办学是出于贡献社会、服务社会的主观因素，其客观上也推进了公共事业的发展，带有一定程度的公益目的。上文所述，根据投资来源不同，可将学校分为国家财政出资设立的学校、社会捐资设立的学校和商业投资设立的学校，前两种类型表现为目的的公共性，后一种类型表现为手段的公共性。因此，私立学校同时具备公益性与营利性的特征，是公共性与私益性的兼容，但在具体的法人分类中，带有营利性特征的私立学校应当归类为营利法人。

经过相应的论证，笔者以“是否从事学制教育”及“投资来源”的两条主线，将学校的法人分类归纳如下：1、国家财政出资设立的学校。仅讨论从事学制教育的类型，属于事业单位法人；2、社会捐资设立的学校。无论是自然人、法人或其他组织出资设立而不以营利为目的的情况，抑或是募捐设立设立的学校，都应当认定该出资性质为社会捐助。该类型下又可以分为完全由财产的集合而设立的学校和由社员及财产的集合而设立的学校，前者如慈善捐助，捐助人仅出资而不愿参与学校管理，后者如出资者出资，但希望作为学校决策者对学校进行管理，两者都是非营利性质的。又根据“是否从事学制教育”，将从事学制教育的学校认定为公法人，而非学制教育的学校不带有公法人色彩。3、商业投资设立的学校。商业投资，顾名思义便是通过投资进行商业运作，以获取利润。因此都应归属为营利性法人，且为社团法人。根据其“是否从事学制教育”，将从事学制教育的赋予公法人色彩，从事非学制教育的单纯认定为企业法人。

五、私立学校的主体定位

在《民法典总则专家建议稿》中，将社团法人和财团法人作为主要分类，对《民法通则》创设的机关法人、事业单位法人、企业法人、社会团体法人进行重整归类，在社团法人与财团法人之外，将机关法人和设立中法人作为特殊类别；此外，将处于尴尬地位的农村经济合作社作为营利性社团法人予以规定。此种设计有相当的合理性，如明确了设立中法人的权利义务，界定了农村经济合作社的法律地位，同时对社团法人和财团法人作不完全列举，为新生主体留下适配空间。笔者赞同以社团法人与财团法人为主线对法人进行分类。具体到私立学校的定位，则不宜生搬硬套，笼统地认定私立学校属于财团法人，或是社团法人，而应根据前文论述的主体定位的判断方法，对私立学校进行一一归类。

[注释]

①税兵.民办非企业单位制度质疑[J].河北法学,2008，10(10).

②龙卫球.民法总论[M].北京：中国法制出版社，2001，4：351.

③林卉.私立学校公务法人地位问题之初探[J].行政法学研究，2001(3).

④曾志平.论民办高校的法人性质[J].行政法学研究，2008(3).

⑤刘琳娜，张彦通.美国私立学校办学经验对我国民办教育的启示[J].教育探索,2011(6).

⑥胡国勇.从追求“公共性”到强调“自我责任”——日本私立大学学校法人制度的形成与改革[J].教育发展研究,2009(8).

中图分类号：G471

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0109-02

作者简介：官招阳(1991-)，男，广东韶关人，广东财经大学法学院，硕士研究生，研究方向：民商法学。