法治政府建设实践中政府法律顾问制度的完善

刘召生

日照市人民政府法制办公室，山东　日照　276826

法治政府建设实践中政府法律顾问制度的完善

刘召生

日照市人民政府法制办公室，山东日照276826

摘要：十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的改革目标。近年来，我国各地政府法律顾问制度建设已经有所成效，但总体来看，仍然存在着一些问题：相关保障不足，法律顾问制度缺乏足够的支撑；政府法律顾问(团)人员组成单一；政府法律顾问成员评选机制有漏洞。这些问题严重阻碍了法治政府建设的进一步发展，为此我们应该建立科学规范、行之有效的政府法律顾问管理体制；加强对政府法律顾问工作的保障力度(经费和人才)；积极学习其他地区先进的管理经验，努力探索适合本地区的法律顾问制度。我们需要准确定位政府在法治建设中的作用，促使制度更加健全，逐步完善政府法律顾问制度。

关键词：法治；法律顾问；制度；地方政府

一、引言

法律顾问乃至政府法律顾问，在上个世纪八九十年代就已经出现。沿海城市诸如深圳是较早成立市政府法律顾问室、并由市政府聘请政府法律顾问的城市之一。加快法治政府建设一直是我国政府的目标之一。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标。2010年10月10日，国务院印发《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出：新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设。2014年10月20日至23日在北京召开的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中更是明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的改革目标。近年来，各地方政府积极贯彻中央有关会议精神及相关指导文件，加强法治政府建设，全面转型服务政府，政府法律顾问的功能有很大增强，但总体来看，仍然存在着一些问题：相关保障不足，法律顾问制度缺乏足够的支撑；政府法律顾问(团)人员组成比较单一；政府法律顾问成员评选机制上有不足。

二、政府法律顾问制度建设中的问题

(一)相关保障不足，法律顾问制度缺乏足够支撑

1.法律支撑不足

目前我国尚未对各级政府法律顾问制度建设做出统一的规定，政府法律顾问制度的建立依靠地方领导的政治觉悟及法治素养高低，一旦地方政府领导弛于政务亦或者是对法律顾问制度重视程度不够，则法律顾问制度往往形同虚设。除此以外，一个地区各个单位标准不统一或者是压根就没标准，造成了地区内部的不同，不利于依法行政，更不利于法律顾问制度的建设与完善。在落实相关政策过程中，常常出现责任主体不明确的现象，有的为了应付上级检查，往往拉大旗作虎皮，在文件的起草和规划阶段大张旗鼓，真正到了落实的阶段却流于形式。这种形式主义导致了法律顾问制度缺乏支撑。

2.经费支撑不足

经费支撑不足，致使政府法律顾问制度难以正常运转。当地政府未把法律顾问制度建设所需费用列入财政预算，法律顾问制度建设各项工作诸如法律顾问机构、人员的组建无法完成，出具法律意见书前所需的谨慎性的调查活动无法进行。现阶段，政府法律顾问的劳动报酬较低，有的甚至是无偿劳动，法律顾问的积极性得不到提高。缺乏相应的资金支持使得政府法律顾问制度建设困难重重。

(二)法律顾问成员管理评估上有漏洞

1.政府法律顾问(团)人员组成单一

政府的法律顾问过于依赖于律师。然而律师自身都有较多的社会业务，他们不但要参与社会上法律事务，而且还要应付与政府繁杂的关系，因为他们本身也是社会群体的一员，在与政府接触的过程中往往有着其他的考虑，这就使得他们顾虑重重，效果不是很明显。除此以外，由于财力有限，政府往往聘用一些知名度不高、业务水平较低的律师，降低了办事效率。另一种情况就是政府在组建法律顾问制度时走向了另一个极端，政府偏爱选择那些社会形象好、知名度高的律师，把大量事务全都交给他们去办，视他们为全能全才，其实这些知名度高的律师不可能包办所有事务，除此以外聘请知名度高的律师费用较高也是一个严重的问题。

2.政府法律顾问成员评选机制有漏洞

目前，在政府法律顾问成员评选上，主要方式为政府法制机构进行初选，然后征求有关司法部门意见。如此选聘法律顾问，缺少竞争机制，有失公平。这样的评选机制不但不利于政府法律顾问制度的健康发展，而且对法律顾问自身的提高起到了阻碍作用。

三、政府法律顾问制度的完善

(一)积极学习其他地区先进的管理经验，努力探索适合本地区的法律顾问制度

山东省政府办公厅于2014年5月4日印发《山东省人民政府办公厅关于建立政府法律顾问制度的意见》对山东省建立政府法律顾问制度提出了明确要求：县级以上人民政府应当依托本级政府法制机构，建立政府法律顾问制度。各级政府法制机构负责对本级政府所属部门、机构的政府法律顾问工作进行指导和规范；各县(市、区)政府法制机构负责对乡(镇)政府、街道办事处的政府法律顾问工作进行指导和规范；省政府法制办负责对全省政府法律顾问工作进行指导、监督和协调。

据《内蒙古日报》报道：在内蒙古自治区12个盟市中，呼伦贝尔市于2014年在全市下发通知，率先推行法律顾问制度。截至2014年底，自治区各级政府及政府工作部门共聘请律师事务所担任法律顾问有550家，同比增长62.7%。其中自治区、盟市、旗县三级政府聘请律师事务所担任法律顾问156家，三级政府工作部门聘请律师担任法律顾问320家，乡镇(苏木)政府及其工作部门聘请律师担任法律顾问74家。2014年鄂尔多斯市在解决湖水污染问题中，法律顾问深入现场调研，了解群众诉求。让群众懂得家乡生存环境的中重要性，要依法依理解决环境治理和生态保护过程中存在的问题，从而架起了政府与牧民对话的桥梁，误会得以澄清。通过这件事，使得政府法律顾问在乌审旗政府中的重要性得以凸显。他山之石可以攻玉，地方政府完全可借鉴其他地区的先进经验，努力探索适合本地区的法律顾问制度。

(二)建立科学规范、行之有效的政府法律顾问管理体制

管理体制不规范，是导致政府法律顾问制度难以充分发挥作用的重要原因。在选择顾问成员及选择机制中也有较大不足，司法行政部门直接推荐的方式不利于选拨高水平有素质的律师参与工作，而且这又为私人关系徇私舞弊提供了方便。因此地方领导干部思想的重视与否是建设法律顾问制度的重要因素。要加强地方法律顾问方面的宣传，以学习贯彻十八届四中、五中全会精神为契机，使领导干部从理论上明白建立和施行政府法律顾问制度的必要性。海南省自2005年3月建立省政府首席法律顾问制后明确要求，海南省人民政府的红头文件报送省长签发之前，必须有省政府首席法律顾问附署意见。

制定《政府法律顾问工作规则》，明确政府法律顾问的工作职能范围和相应的权利等，确保法律顾问的工作得以正常开展。明确政府法律顾问的职责，主要是其监督权的规范保障。如今的情况是在法律顾问的监督权方面，缺乏相应的法律法规更别说行政参与权受到行政机关侵害的救济方法了。因此，应当完善监督行政规范，要明确政府法律顾问对政府履行职责的参与权、督促权、评价权，以及对政府未履行义务的申诉权、补救权和控告权。

(三)加强对政府法律顾问工作的保障力度

1.经费保障

《吉林省政府法律顾问工作规则》第30条明确规定，法律顾问“为省政府及其领导决策办理法律事务和提供法律咨询不付酬金”。这种规定对提高律师的积极性和完善政府法律顾问工作有着严重的缺陷。因此应当调整政府财政关于法律顾问制度建设方面的预算，把法律顾问的活动支出纳入政府财政预算中。要对所需费用有一个科学的预算安排，在年初的两会报告上就要对该项款项进行细致规定，设立法律顾问方面的专项资金。在实行的过程中，对于法律顾问建设成效显著的地区，要实行奖励性专项拨款。

在争取上级政府支持的同时，政府要依据向社会力量购买服务的相关规定，将政府法律顾问服务费列入政府向社会力量购买服务的指导目录。对政府法律顾问的服务项目，由政府来制定具体费用标准，依据国家财务会计相关法律法规的规定，对法律顾问的费用要科学管理。严格规范法律顾问人员的出差经费和各种活动报销审批，防止各种弄虚作假行为。

2.人才保障

政府在对经费方面有了充足的预算之后，要分批次分情况选聘各层次各领域的律师，以此来增强法律顾问的规范性。从长远来看，调整司法行政和法制办的职能，除了应当畅通执业律师成为政府雇员的通道，以提高法律顾问的专业性和独立性外，政府还应当积极接受社会的监督，使有知识有素养的非法律人士参与，提高法律顾问的透明度及广泛性。

四、结语

政府法律顾问制度建设对于法治政府建设有着至关重要的意义，党的十八大报告明确提出了“到2020年法治政府基本建成”的目标，实现这一目标，政府固然是责任主体，同时也需要社会各界积极参与。在新形势下，政府应该积极转变角色，打造阳光政府、责任政府。它在内涵上有别于政府法制工作者、公职律师和政府律师，在功能上立足于规范政府立法行为、提升行政决策水平和促进政府严格执法，在权能上享有决策介入权、决策审查权和参与监督权等。

要努力推进从“法律咨询者”向“法治守护者”的角色转变，完善相应法律法规的建设，制定类似于《政府法律顾问管理规定》的法律规范，努力探索适合本地区的法律顾问制度，统一管理模式。明确职责，进行体系建设。以建立科学规范、行之有效的政府法律顾问管理体制，加强对政府法律顾问工作的保障力度。总之，建立健全政府法律顾问制度任重而道远，需要我们不断努力进行法律法规制度上的创新。

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中图分类号：D926.5

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)18-0150-02

作者简介：刘召生(1979-)，男，汉族，山东五莲人，法学学士，现任职于日照市人民政府法制办公室，长期从事行政复议和行政应诉工作。