《立法法》修改之规范行政规章的权限

高雪花

湘潭大学，湖南 湘潭 411105



《立法法》修改之规范行政规章的权限

高雪花

湘潭大学，湖南 湘潭 411105

十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。此次《立法法》的修改有很多亮点，本文主要针对行政规章部分进行讨论。本文通过对《立法法》修改前后关于行政规章的条文进行对比，修改后的《立法法》对部门规章规定，并增加了保护公民基本权利的条款，但同时修改后的《立法法》仍然没有解决行政规章制定主体资格不明确、中央和地方立法权限模糊的问题。

《立法法》修改；行政规章；规范权限

在我国法律体系中，行政规章以其相对于一般法律的规定更为具体、有针对性而成为指导执法部门和行政相对人参与行政活动的直接依据，在实践中发挥了重要的作用，但是，行政规章的具体性和针对性的另一面即是行政规章系统的庞杂性。这也导致行政规章在具体的实践中存在着诸多问题。

一、修改后的《立法法》规范了行政规章的权限

本次《立法法》的修改专门对行政规章做了权限规定，增设了保障公民权利的条款。

(一)规范部门规章的权限

此次《立法法》修改将第七十一条改为第八十条，根据第二款的规定：如果在没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据的前提下，部门规章不得擅自对减损公民、法人和其他组织权利设定规定也不能随意增加其义务，同时不得做出增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责的规定。”这一修改就对部门规章的权限给予了规范。立法法的修改也就表明了不得“法外设权”，这就有利于解决立法工作中部门化倾向、争权诿责的现象，从而防止部门利益法律化的问题。使得各部门不能滥用权力。

(二)规范地方政府规章的权限

修改后的《立法法》第82条对地方政府规章做了规定：如果在没有法律、行政法规、地方性法规的依据的前提下，地方政府规章没有权利设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”经过修法，一些地方限行、限购等行政手段就不能那么“任性”了。同时，因行政管理的特殊需要，需要采取行政措施，又来不及制定地方性法规的情况下，立法法修正案开了“一个小口子”，也就是说，如果因为行政管理迫切需要制定地方性法规，但制定的条件却还不成熟，那就可以采取先制定地方政府规章的办法。两年后，如果有需要再制定地方性法规。

二、修改后的《立法法》仍存在的不足

(一)行政规章的制定主体资格问题

这里提到的行政规章制定主体资格在实践中存在争议，也就是说除了国务院各部、委员会之外，直属机构有没有制定行政规章的资格根据我国宪法的规定，有权制定行政规章的主体资格主要包括两类，即国务院各部委以及特定的地方政府。也就是说除了这些以外的其他部门是不属于部委的范畴内的，自然也就没有资格制定行政规章。我们可以很明显的看到宪法的这一规定，采用的是很明确的列举的方法，而不是直接规定国务院某一类性质的机构有权制定行政规章；除此之外，国务院各部、委员会与其他直属机构，在地位上和职能上的差异也都是较大的，把它们都归为一类也是不可能的。另外，于1999年颁布的《行政复议法》也体现出了直属机构不具有行政主体的制定资格。该法第7条第1款和第二款的规定，与立法法的规定不同，与宪法的规定则比较一致。现在我们再来看《立法法》的规定，它的规定意味着其他直属机构也有制定行政规章的资格，使得主体资格不仅仅限于国务院各部和委员会，因此我们说《立法法》的规定显然与《宪法》的现有规定相违背。

(二)中央和地方立法权限的问题

关于中央和地方的立法权限，此次《立法法》修改仍没有做出明确规定，因此如何对中央和地方的立法权限进行科学的划分应当引起我们的重视。我们知道，立法的原则有法治统一的原则和不抵触的原则。如果没有对权力进行科学的分配，地方立法必然会受到束缚，当然也有时也有可能成为地方不合理立法的开脱理由。我们来看《立法法》对于立法分权纵向的规定，它只对最高立法机关的专属立法权做出了规定，而对于地方立法则没有做出明确的规定。此外，现行的规定主要的还是如何规范、调整中央立法，尚且算不得是真正意义上的中央专属立法权。

此外《立法法》对地方立法权限的规定依然模糊不清楚，在地方性法规和地方政府规章的立法事项上，《立法法》仍没有做出明确的规定，这样的修改自然也就不能解决过去存在的地方越权立法以及重复立法的问题。权限规定不清，是导致地方的越权立法以及重复立法的根源，不把权限科学合理的划分，自然就不能解决这些问题，也不利于法治的统一。

[1]江红义，陶欢英.行政规章：变迁与反思[J].湖北社会科学，2008(1).

[2]周小钰.我国行政规章若干问题的研究[D].复旦大学，2012.

[3]程庆栋.我国地方立法权的配置研究[D].厦门大学，2014.

[4]陈军.地方政府立法权研究[M].北京：中国法制出版社，2012.

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高雪花(1989-)，女，汉族，山东滨州人，湘潭大学2014级研究生，研究方向：宪法学与行政法学。