中国社会治理体系及其评价研究

左晓斯



中国社会治理体系及其评价研究

左晓斯

社会治理已经成为流行话语，但还有诸多难题需要解决。社会治理是时代变迁的产物，是以广泛参与、责任共担、成果共享为特色的应对新挑战和新风险的新思维。可治理性受制于能力与资源，使得“治理失灵”可能成为常态；元治理和善治是化解“治理失灵”的良方。中国特色的社会治理体系由结构、组织、动员、服务、评价和制度六大子系统构成，其运行状况可以透过体系建设、运行过程和治理效果予以评价。

社会治理；综合体系；治理失灵；善治；评价指标

从二十世纪晚期开始，“治理”(governance)与“善治”(good governance)逐渐成为流行的概念，不仅受到市民社会组织、地方和国际非政府组织的偏爱，也吸引了主流社会科学家、发达国家和发展中国家决策界的注意。中共十八届三中全会明确提出要实现国家治理能力与治理体系现代化。但我们还面临太多的问题需要研究和回答，如社会治理究竟是什么？社会治理为什么会成为一种潮流或时尚？国家究竟在其中扮演什么样的角色？中国社会治理体系应当是什么样子，应当发挥怎样的功能，如何进行评价？等等。这些都是本研究试图回答的问题。

“治理”与“社会治理”概念虽然属于舶来品，但其精神实质与我国长期以来倡导和推行的群众路线、公众参与、基层治理、社区自治等基本一致。北美发生的一场争论反映出全球范围内社会政治生活的实况与变迁。2004年9月，美国科罗拉多州的小城雷克伍德(Lakewood)，一群地方官员和市民讨论为什么居民和地方政府之间会缺乏信任。市长和市政当局很不理解纳税人怎么会对荣获效率和创新奖的市政当局不满意。人群中不知是谁脱口而出：“瞧，我们知道你们在努力为我们工作，但在政府与市民之间是一种父子关系。我们需要的是一种成人之间的关系！”*Leighninger M., The Next Form of Democracy: How Expert Rule is Giving Way to Shared Governance … and Why Politics will never be the Same, Vanderbilt University Press，Nashville,2006, p.1.这的确是北美乃至全球近些年来社区变迁和基层治理的缩影。虽然一些官员不愿意或者没有充分认识到，今天的市民，甚至是偏远乡村居民已经完全不同于以往，无论是能力、自信还是期待、疑虑都已大大提升：他们有着更多知识和技能，感到更有资格享受政府的公共服务和社会保护，但对政府能否言行一致更缺信心，对自己被官员们排除在外的情形更少耐心；他们看起来与社区事务联系不多，但能够更好地找到用来影响他们所关心的议题或决定的信息、同盟者和资源。

进入二十一世纪，世界各地的城乡居民似乎更适合进行治理(better at governing)，而不是继续被管制。与此同时，地方领导人越来越对抵抗和冲突感到厌恶并深感资源不足。他们一旦按照惯常方式——既不公开又独断专行地做出政策决定，便面临满腹狐疑，又消息灵通、能说会道的公众强烈反弹；他们一旦做出一如从前的预算安排，便会有公众质疑其专业水准乃至道德操守。这样的挑战遍布公共部门的各个领域，包括公共教育、移民治理、城乡规划、司法执法、环境保护、住房政策、公共财政以及医疗卫生等。在所有这些领域，地方政府官员的心理压力和公共问题悬而未决的高昂代价迫使社区(或区域共同体)找寻社会公众与公职人员协同工作的新途径、新方法。由于政治、经济、智识乃至情绪方面的原因，各地都在尝试市民实验或基层实验，无论成功与否，都有助于其社区(共同体)更民主、和谐、有效地运行*郑雯睿、汪仕凯：《组织创新、公共事务管理与城市居民自治：上海市H居民区自治个案研究》，《广东社会科学》2015年第1期。。这些努力的兴起以及背后的原因和条件，可能预示着当代社会政治体制发展将要进入下一阶段：逐渐远离当选代表和指定专家闭门决策和解决问题的专家治国的旧时代，进入一个治理责任广泛共担的新时期。按照一些公共管理学者的意见，近现代以来，人类社会的确经历了从公共行政到公共管理再到当今公共治理(社会治理)的逐步演化的历史进程，从官僚负责途经专家治国再到社会各界协同共治的新时期*Osborne S., The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance,Routledge,Oxon,2010, pp.2-12.。

在中国，社会治理的实践属性十分突出，从基层(社区)治理到公司治理再到环境治理、公共安全、移民(流动人口)治理等等，无不处于探索、实践之中。在美国，街坊理事会等基层民主治理实践也清晰显示了社会治理在政府管理和居民日常生活实践中的真相。欧盟的演变和发展其实是区域治理和超国家组织治理的实践范例。一些专家认定治理就是社会-政治互动，是社会生活事实与常态*Kooiman, J., Governing as Governance, SAGE， London, 2003, pp.1-3.；也有人认定社会治理过程需要从分析和经验方面作为一整套实践来理解，治理体制建设因而关乎我们社会的福祉，进而揭示出社会治理的实践本性*Chhotray, V. and Stocker G.,Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, Palgrave Macmillan, Basingstoke,2009, pp.4-5.；与此同时，经济学、社会学、政治学、国际关系、公共管理等学科都从自身逻辑提出了各自的治理洞见，这些思想潮流正在汇合、集聚。无论从理论还是实践观察，都有必要对社会治理作一个工作或实用的界定或定义(a working definition)，以揭示各个领域、各个学科有关治理的共性特征和本质规定。在此，我们做如下尝试：治理就是各类组织、共同体(国家、超国家组织、次国家组织、社区、企业、NGO等)或群体在面对共同生活的挑战或未来的不确定性时，为着(更好地)生存和发展，在多元、复杂、流变的社会环境下，各成员通过共同参与、互动交流以识别问题(风险)，通过协商对话、比较及妥协确定方向和目标，通过共担共享机制达成行动方案，通过相互合作和共同生产达至预料中的有利结果，并在这一过程中生成或更新社会组织和共同体的交流、协商、互动结构，优化协同、合作及遵从关系*左晓斯：《治理究竟是什么》，《学术研究》2015年第10期。。

一、社会治理综合体系

1. 社会治理的结构体系

社会治理的结构体系解决主体是谁以及相互之间关系的问题。一般来说，社会治理主体主要分成三大门类，分别是广义的政府、市场和社会。在此基础上，中国社会治理主体又可相对细分为中国共产党组织、各级政府、事业单位、市场主体(企业)、广义社会组织(含一般性社会自组织、民办非企、群团组织、民主党派等)、普通公众(一般透过各类组织参与治理)六大类。他们几乎囊括了各类社会组织和群体，因而具有最广泛的多元性、代表性。特别需要强调的是，比照传统社会管制或管理活动，社会治理中政府作为引导者、促进者和合作伙伴的角色大为增强，因而说国家(政府)的作用在转型而不是退缩更为恰当准确。更有一种称之为“以国家为中心的关系治理观”(state-centric relational account of governance)，认为国家透过增强其制度和法律能力，发展与非国家行动者的更紧密关系增强其治理能力；社会治理安排主要是国家创造并精心编排以利于治理社会；有效的治理常常需要国家与一系列非国家行动者构建战略关系，从社会吸纳额外的规制资源，允许政府所及范围延伸但不必扩张其规模*Bell S. and Hindmoor, A., Rethinking Governance: The Centrality of the State in Modern Society, Cambridge University Press, Cambridge,2009, pp.1-3.。这样一个参与或加入的过程甚至可以称作“非政府部门的政府化”(governmentalization)*Kettl, D., The Transformation of Governance: Public Administration for Twenty-First Century America, Johns Hopkins University Press,2002, p.123.。因此，多元主体之间虽然具有相对平等的关系，但在资源、权力和地位方面又具有非对称性。我国提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会治理格局就是这种平等而又非对称的主体关系的直接表述。

2. 社会治理的组织体系

社会治理的组织体系解决社会公众和各类群体何以平等参与的问题。这又包括几个层面的组织体系。首先是社区组织体系。我国当前的社区其实还是一种基于管理幅度不断调整的行政管理体系，考虑的是基层政府权力辐射范围、管理能力限度和管控的便利，但缺乏对社会学意义上社区基本要素的考虑。社区之为社区而非行政管理区乃是基于两个本质规定——共同利益和共同价值观(共同意识)，因而又可以称为共同体(community)。因此，在考虑社区组织体系变革时不妨借鉴我们乡村地区普遍存在的自然村及传统城市街区——社会学意义上的纯正社区——的组织体系。其次是社会自组织体系，就是如何让原子化的社会个体重新自发自觉组织起来，集中表达各种诉求与关切，参与社会政策咨询决策，在统筹协调各方利益的决策和行动中推动社会和谐、稳定、进步。中国已经明确当前应该重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。再次是需要转型的群团组织。群团组织本质上属于群众组织，是中国共产党实践群众路线的平台和产物，当然也是一种社会组织。只因它们担当了特别重要的任务和角色，其地位也就一直很高很特别。广东省在社会体制改革中将其规定为“枢纽型(社会)组织”，这是十分恰当的。将其改革为类似新加坡那样的法定机构，提供足够的财政支持，明确赋予进一步发动群众、组织群众参与社会治理的法定责任，也许是中国各地可以大胆尝试的一个重点方向。

3. 社会治理的动员体系

社会治理的动员体系解决群体和公众参与协商、决策、行动和监督的积极性和主动性问题。这实际上属于激励机制，是一种制度和组织安排，旨在激励和引导社会组织、普通公众参与社会治理的政策制定和实施(行动)。要使群体和普通公众摆脱依赖全能型政府的惯习，就必须让社会知晓参与具有实质内容和真实效果。如果社会治理的各个主体均能够平等参与到有关社会资源在不同社区和群体之间的配置、公共政策设计、政府公共开支的评价和监管，社会动员机制就有了坚实的基础。国外学者在总结和分析诸多发展中国家推行参与式治理机制成效的基础上提出了推而广之的理据：提升公共服务的品质、给公民赋权、深化民主；更令社会公众感兴趣的是，它能够提升地方政府的响应性(responsiveness)、强化问责(accountability)，继而提升公共服务供应、社会秩序维护和社会环境优化的有效性和可持续性，使公共服务和公共产品与公众的偏好更好匹配和趋同*Speer, J., “Participatory Governance Reform: A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services? ”World Development, Vol. 40, No. 12, 2012, pp.2379-2398.。

4. 社会治理的服务体系

社会治理的服务体系解决治理主体的基本需求问题。基本公共服务无法保障和满足时，相当一部分社会治理主体将无法正常参与，甚至会变为搅局者的角色。不少基层单元由于基本公共服务得到满足和改善实现由乱到治的转变就充分证明了这一点*如广东省惠州市惠东县白花镇田洋村高墩移民村，2009年借移民危房改造的契机，依靠政策帮扶和群众自筹，实现旧村改造、基础设施提升和公共服务覆盖，从一个信访村和后进村变成了人居环境优美、农村经济发展、社会和谐稳定的新农村建设示范村。。从这个意义上讲，服务体系的确是社会治理体系的组成部分，是实现社会治理目标的重要依托。社会治理服务体系本身又需要财政和预算体系支持，需要从需求识别和定位、数量和品质确定、经费筹集和预决算、服务供应商选择(招投标或服务外包等)、评价与监督等各个方面统筹考虑，形成一个独立完整、公开透明的开放体系。在当今公共财政资金和政府能力有限，但社会公众需求旺盛且迫切的大背景下，PPP(Public-Private-Partnership)应当成为这类服务体系建设的主要路径和模式选择。

5. 社会治理的评价体系

社会治理的评价体系关注和解决社会治理的绩效、问责和变革(方向)问题。社会治理体系指向社会问题或社会问题易发高发领域，比如社会矛盾、社会秩序、公共安全、人口流动(移民)、劳动关系、公共产品和公共服务配置与供应等，涉及到社会治理各个主体的切身利益。社会矛盾和社会问题是否得到缓解、所涉领域的发展或变革是否符合社会进步的大方向、是否满足社会治理主体的共同利益或偏好，或者说受到社会公众的支持和认可等等，是社会治理体系评价的基本准则。具体到社会治理评价体系，则必须解决谁来评价、怎样评价、结果反馈等基本问题，也就是说，评价谁主导、谁负责、谁执行，评价重点是什么，评价指标选哪些以及如何构建完整指标体系，评价结果结论鉴定、发布、使用等，这些是构成社会治理评价体系的主要内容。从当前研究进展来看，治理以及社会治理的考核评价还在探索阶段，以定性分析和主观评价为主，研究机构和各地各层级政府对发布社会治理指标指数都相当谨慎。

6. 社会治理的制度体系

社会治理制度体系关注和解决社会治理的正当性、法理性和规范性问题。社会治理的制度体系包括法律体系、激励与约束体系、规则体系三大部分。法律法规体系要明确社会治理主体及其各自责任、义务和地位，他们之间的相互关系；国家(政府)、市场和社会的边界和相互关系，三者内部纵向和横向关系；社区和社会自组织发展、运行和监管以及群团组织改革与发展的基本要求，等等。激励与约束体系涉及社会治理绩效评价的法制化和规范化，明确哪些行为和做法会受到激励以及怎样的激励，哪些行为和做法会受到惩戒以及怎样的惩戒，确保各个主体都有确定的预期。社会治理的规则体系则涉及到重塑社会主体乃至整个社会的价值体系、思维和行为习惯，包括政府及其官员是什么、该干什么以及怎么干，社会公众是什么以及有怎样的权利和义务，社会事务、公共事务该怎么决策怎样行动怎样评价等等，都需要有一套相应的治理规范，不再是政府唯我独尊、我说你听、单打独斗，也不是社会公众个人或群体各人自扫门前雪、一盘散沙，而是按照责任、平等、协商、合作、多赢的原则思考和行动。

二、治理失灵及其出路

社会治理受到可治理性约束，有一定的适用领域，即使是在这些适用领域，也会出现治理失灵，元治理和善治也许是当前应对社会治理失灵的有效药方。

“可治理性”(governability)是社会科学从硬科学借用的概念，用以指称可把控属性，也即能够被管控或管理的程度。可治理性主要与两大关系有关，或者说受制于这两种关系。一是社会需求与政府行动能力之间的关系：政府的有限资源使其无法响应日益增长的社会需求；特别值得一提的是，政治(政府)权威取决于执政者透过制度安排和资源分配展示的效力和被治理者的同意，但如今这两大元素(资源和被治理者)都已经发生巨变。二是越来越多元、复杂、流变的人类社会与人类有限理性和能力的关系：治理之所以存在，主要原因在于它为我们人类认知和理解能力存在局限的前提下提供了应对多元、复杂和流变世界的方式方法，在我们有限理性背景下提供进行选择的架构或套路，但这种应对同样是有限度的。

由于治理在当代社会变得越来越重要，考虑这些治理模式是否有失灵倾向以及一旦失灵怎么办也就变得越来越迫切。不同治理模式有不同的失灵方式。当市场无法通过货币化的私益追求有效配置稀缺资源，市场就失灵了；当国家无法确保基于公共利益的集体目标达成时，国家就失灵了。国家和市场失灵反复循环发作强化了人们对网络化、法团主义、伙伴关系以及其他自反性自组织——社会治理的兴趣。但失灵的不仅仅是市场和强制性政府，即使是基于诚实善意的持续协商谈判的社会治理也会失败。因为社会治理倾向于通过协商和反思修正社会共同目标，当所有伙伴就网络化合作的共同目标或行动方案迟迟达不成共识时，社会治理就是失败或失灵的。

英国著名政治理论家杰索普(Bob Jessop)分析了治理失败的四类原因。一是社会治理成功行动的条件可能被过度简单化，或者是有关影响治理对象的因果联系的认知有瑕疵。正如“可治理性”问题显示的那样，即使拥有恰当且足够的知识，社会治理对象也不一定易管理可控制。二是协调问题在任何实施治理的地方都会存在，如人际之间、组织之间和系统(体系)之间以及组织内部、体系内部和群体内部等，并且各层级间常常以极其复杂的方式相互关联。三是参与沟通的代表与他们所代表的人之间的间隙和分歧持续存在。这在法团主义、政治党派以及社会运动中更为普遍，并提出了正当性(合法性)、有效性以及阻力问题。四是当几个不同的社会治理安排同时存在以应对互不相干的议题时，对治理对象并不一致甚至相互矛盾的界定、行动时有差异的时空界限以及它们与不同利益集团和力量平衡相互联系等会引发种种问题*Jessop, B., “Governance and Meta-governance”, in H. Bang (ed.), Governance as Social and Political Communication, Manchester, UK: Manchester University Press,2002, pp.110-116.。

失灵其实是日常生活的常规特性，市场、国家和社会一样会时不时失灵。尽管如此，满足标准的多重性、对这样那样结果拥有潜在既得利益的参与者如此广泛和多元，意味着对某些受到影响的参与者按照社会认可的程度，至少某些目标可以实现，即不会完全失败或失灵。基于对社会治理失灵原因的分析，应对社会治理失灵可以有两种出路：元治理与善治。

1. 元治理

在柯伊曼(Kooiman)看来，元治理涉及到一个元治理者，由他提出一套规范或标准用以评判治理活动。人类社会(系统)本身是自我设计和演化的，我们人类不断变革和设计我们生活和参与的社会和治理的世界。治理这些变革和设计(以及再设计)过程乃是元治理的本质所在。元治理活动特别关注社会要素(主体)及其关系不断建构和重构。社会政治体系在某种程度上又是独立自洽的，在与其环境关系变动不居的大背景下解决自身内在的冲突。因此，在终极意义上，社会政治实体都是既积极主动又富有创造性地实现自我治理，包括维护其自身意志和身份(认同)，响应内部和外部影响和扰动并不断创造新的发展态势。在元治理中，规范和标准都是先在和高阶的，可以据此评判现行的实践，审查现行目标，建议新的方向，提出并寻求新的目标。元治理也可以换一种方式表述。在现实中，治理元素和层级、治理模式和秩序很少能够清晰分离，一个方向的治理行动在另一个或多个方向都有响应；对某个治理元素、模式或序列相当敏感的东西对另一个可能无动于衷*Kooiman, J., Governing as Governance, SAGE, London, 2003, pp.171-172.。霍夫施塔德称这些相互关系为“奇异的回路”，许多这样的闭路或回路内嵌于社会之中。从社会治理的视角看，与我们利益攸关的核心闭路当为民主回路：治理者之上是谁？谁或者什么规制治理者？在民主治理社会，受治理者由施治者治理，施治者同样由受治理者规制，形成一个回路或锁扣。元治理的核心问题必定是，施治者与受治者之间的闭路究竟是如何组织的？这些安排的品性如何？这是一个奇异的闭路，输入与输出循环往复。因为元治理本身就是一个双向互动治理安排，同时用过程以及过程的结果来定义元治理就是恰当的。合理性、响应和绩效是元治理的三个基本标准*Hofstadter, D.R., Metamagical Themes, Harmondsworth, Penguin,1985.。

对我国最具启发意义的是，元治理更强调党委政府在治理中的作用，强调党委政府是社会治理中政府、市场和社会三个主体中进行协调的主导性主体，属于“同辈中的长者”，它的责任不仅仅是作为一个权威的机构，更重要的是引导社会的行进以及为了社会运行确立行为准则。社会治理强调多元主体共同治理，但要在这种多元化的治理体系中达到一个平衡和协调，必须有一个机构来协调各方、做好相应的安排。在中国这个机构就是党委政府。党委政府在“元治理”中至少发挥四方面的作用：在社会治理体系中发挥主导作用，做社会治理规则的主导者和制定者；与其他社会力量合作，通过对话、协作，共同实现社会的良好治理；促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，从而达成共同的治理目标；做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作。

2. 善治

善治的定义多种多样，这些定义都是以组织内决定应当如何做出以及结构的功能如何发挥等规范性假定为根据的。联合国人权委员会确认“透明”、“责任”、“义务”、“参与”以及“响应”作为善治的关键性规定。加拿大国际发展署将善治界定为一个组织或者政府以有效、公平、诚实、透明且负责的方式运用权力。人们普遍认可的是，善治可以增强政府、公司和非政府组织决策的责任心、可靠性和可预见性，确保国家繁荣稳定和社会文明进步，与被视为社会不公、发展失败以及政府丑闻根源的“恶治”(bad governance)形成鲜明对照。

联合国发展计划署于1997年提出的善治的八大原则或标准基本适用于我国的社会治理：一是善治涉及到平等参与决策，意味着各种社会组织鼓励那些受到某项决策影响(受益或受损)的群体积极参与，涉及到通过给其他参与者赋权而牺牲部分决策当局的权力，以通过集体努力和妥协达成公共利益最大化的各个目标。二是各种组织必须在合理的时间表内响应全部利益相关者的诉求，保证所有利益相关者受到公平对待，组织必须确保自己有能力，必要时还要有权威，执行结构和管理体制改进方案以实现效率最优。三是组织必须调和利益相关者之间的分歧以达成广泛的共识，各种组织特别是政府必须为取得可持续的人类社会发展和结果公平而努力工作，在涉及到引起分歧的议题时要抱着合作和协调的精神和原则介入其中。四是组织必须对他们的服务对象负责任，为此对利益相关者应做宽泛一些的界定，以便对所有那些因组织整个决策和行动而受到影响的人负责任，而不是只面对其中一部分人。五是组织必须力保决策过程公开透明，以使利益相关者理解决策依据并监督决策进程，规则和规制应用必须具有一贯性和公平性，以保证利益相关者能够评判是否进行了尽职调查以及是否遵循了公平原则。六是组织必须在法律框架内运行，这些法律必须是以公正的路径方式创设，不偏不倚地得到执行，得到独立的司法机构和清廉的警察机关监督。七是决策者对如何更好地治理以保障经济社会持续发展应有宽阔的视野和长远的目光，所做决策应当是在对社会和生态环境负责任并认知到可持续发展标准的语境中做出的。八是善治涉及到所有个人的权利，要求组织的所有决策都在一个眼界开阔且未来取向的框架中做出，以便以公平和包容的方式维持和改善这些人的生活境况。*Mehta, M. D.,“ Good Governance”, in Bevir, M.(ed),Encyclopedia of Governance, SAGE. Thousand Oaks, 2007, pp.356-361.

显然，善治本质上更具政治性而非技术性，突出强调公平的首位性、远见的价值、战略思维和战略规划。因此，它一定是化解社会治理失灵的根本和终极出路。

三、社会治理体系的评价

由于治理主要源于和指向发展中国家和地区的经济社会发展，后来又拓展到公共服务和公共政策，对治理的评价也主要集中在这些方面(以第一方面为主)。目前，社会治理的评价仅仅在国内有一些定性探索，一些学者和长三角、珠三角的地方政府在评价社会建设工作时引入了个别社会治理相关指标。但有理论支撑的、系统且权威的社会治理评价指标及体系仍旧鲜见。这里提出的思路、领域、指标等也只是一种初步探索。

1. 有关治理评价的国际流行做法与标准

1990年代，随着治理理论的兴起，对治理评价的理论研究和实际应用也随之受到普遍关注。最早确立完整的治理标准并对主权国家的治理状况进行整体性评价的是一些著名的国际组织，例如联合国开发署(UNDP)、经合组织(OECD)、世界银行(WB)等。据世界银行有关部门统计，目前经常使用的治理评价指标体系大概有140种，其中影响较大的有世界银行的世界治理指标(Worldwide Governance Indicators，WGI)，联合国人类发展中心的人文治理指标(Humane Governance Indicators， HGI)，联合国奥斯陆治理研究中心的民主治理测评体系(Measuring Democratic Governance)和经合组织(OECD)的人权与民主治理测评指标体系(Measuring Human Rights and Democratic Governance)。世界银行的WGI体系研发较早，应用也比较广泛。这套评价指标体系包括发言权与责任性(Voice and Accountability)、政治稳定与无暴力(Political Stability and Absence of Violence)、政府效用(Government Effectiveness)、管制质量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)、遏制腐败(Control of Corruption)。联合国人类发展中心的HGI体系包括经济管理、政治治理和公民治理三方面的内容。奥斯陆治理中心的评价体系根据穷人和性别优先的原则，围绕参与、代表、责任、透明、响应、效益、公正等民主治理的七个要素确立了一整套别具特色的民主治理指标体系。除了联合国系统和政府间组织的治理评价体系之外，一些重要的国际公民社会组织和西方发达国家也纷纷根据自己的价值取向发展起各种专项的治理评价指标体系，其中影响较大的有大赦国际、透明国际、自由之家以及美国国务院和英国发展署的各国人权和治理评价*俞可平：《中国治理评估框架》，《经济社会体制比较研究》2008年第6期。。

善治是治理的理想状态或类型。因此，前述的善治八条原则或标准其实也可以用来衡量和评价治理水平。但是，这些治理评价指标及其体系主要指向政治领域和政府体制，特别强调民主、权利、透明、反腐败等。这与社会治理的指向有很大不同。

2. 社会治理评价的基本思路

评价任何一种制度安排或组织体系最简单直接的思路或标准就是看它的预期目标或目的是否实现或实现程度。这是一种输出导向或以成败论英雄，可能导致思路或路径的偏差，如不计成本、不计投入以至于资源浪费或配置失衡，不择手段以至于败德违纪、违规违法，最终还是偏离制度或体系的初衷。因此，较为恰当和稳妥的评价思路是综合考量体系自身建设、过程以及结果三方面的情况和指标，最终得出一个综合判断或结论。

由此，社会治理体系评价的基本思路是，透过对社会治理体系建设、社会治理过程(环节)和社会治理效果三个方面的分析、评价、归总，透过科学审慎构建的指标体系和分析计算，得出一个地区、一个组织、一个领域(问题)治理体系及其运行结果的定性与定量判定。

社会治理体系建设评价包括对前述的社会治理结构体系、组织体系、服务体系、动员体系、制度体系以及评价体系等六大体系建设情况的分析评价；社会治理过程或体系运行的评价，按照社会治理的界定，应包括对问题识别、目标确定、方案(计划)制定、方案(计划)实施以及总结反馈各个阶段和环节的合规性、合理性和可行性，以及平等对话、交流互动、共同协商的真实性、充分性的分析评价；社会治理结果或体系运行效果的评价，包括主观和客观评价两个方面，主观评价主要是社会治理各主体、社会治理利益攸关方的评价，客观评价则需要首先选取社会治理的主要领域，其次是确定这些领域中最能反映治理效果的核心指标和关键属性，再次是社会治理结构和治理主体关系是否优化或优化程度，最后进行汇总、加权计算等。

3. 社会治理评价的指标体系

贯彻落实上述社会治理体系评价基本思路需要构建一个既符合一个国家或地区社会治理发展阶段又现实可行还能得到社会各界认可的指标体系。所谓社会治理指标其实就是将社会治理质量数值化(量化)。这是一个紧迫的任务，因为没有它，国家和各地推进社会治理工作会无凭无据，导致社会资源配置的无效；这更是一个巨大的挑战，因为即使是最先对治理开展实践、研究并尝试评价(赋值、计分、排序)的西方各国和各类国际组织机构也一直为此大费周章，所得出的一些评价结果总是面临各种责难，得不到一致认可*Oman, C. and Arndt, C., “Governance Indicators”, in Bevir, M.(ed),Encyclopedia of Governance, SAGE. Thousand Oaks, 2007, pp.383-385.。作为一个大胆尝试，我们基于上述思路对我国社会治理指标体系做如下设想或设计。

社会治理评价指标体系由治理体系指标、治理过程指标和治理效果指标三大部分构成，其中不少指标由客观指标和主观指标构成。

治理体系指标中第一位的是结构体系指标，主要包括治理多元主体发育程度以及他们之间是否形成既相互平等、相互依赖又不完全对称但相互制约的完整链条关系；其次是组织体系指标，包括社区组织发育、社会自组织程度、群团组织改革创新进程等；第三是动员体系，主要考察居民参与意愿和程度、政府和公共机构响应社会诉求效率两个方面；第四是服务体系指标，主要考察需求与供应的匹配、覆盖面、服务质量等；第五是制度体系指标，主要考察社会治理领域制度法规针对性、完备性和操作性，包括立新法修(废)旧法；第六是评价体系指标，考察评价本身从机构、制度、指标到程序、流程再到结果发布和应用是否合规合法且合社会(公众)需求和国情、省情、市情。

社会治理各个主体在社会治理任何一个过程或环节未能通过共同参与平等协商达成共识并一致行动都会产生重大影响，甚至导致治理失灵(失败)。过程指标因此十分关键。为此有必要分别考察从问题识别、目标确定到共同行动各个环节中参与是否充分、协商是否平等、互动是否有效。可以从数量、表现和主观评价进行判断和分析。

社会治理效果指标是目前应用最多的，因为它的确是最直接、最客观的评价，但它也最复杂，最多争议。根据党的十八届三中全会精神，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力”。凡是能够减少社会不和谐因素、增加和谐因素以及增强社会活力的，都应纳入其中。因此，公众诉求表达和权益维护、社会矛盾有效预防和化解、公共安全保障、社会组织活力等将是主要考量。同时社会结构是否优化、社会关系是否和谐也是社会治理应有之义。这些都是重大议题，需要进一步细分才能测量；对这些方面议题的考查和评价，既需要用一些正向或负向客观指标，也需要通过公众的主观反映来评价。

不难看出，社会治理体系评价及其指标体系构建其实一个颇为复杂的系统工程，必须有党委政府高度重视和大力推动，必须有相关部门机构的具体落实和积极配合，必须有社会各界和基层群众广泛支持和热情参与，必须有资源投入、法规配套、政策指引。

四、结论及讨论

作为人类社会发展进步的必然产物，社会治理与我们党和政府的群众路线高度一致，反映了全球范围内公众意愿及行为变迁与政府转型的大趋势：我们正在远离当选代表和指定专家闭门决策和解决问题的“专家+官僚治国”的旧时代，进入一个治理责任广泛共担的新时期。

社会治理可以这样理解：作为主体的各类组织和群体构成相对独立、相互依赖但不完全对称的嵌入关系，他们通过共同参与、交流互动、协商对话、折中妥协达成共识，确定方向、目标和行动方案，采取相互合作和共同生产达至预期中的有利结果，并在这一过程中生成或更新社会结构和社会关系。

社会治理需要一个综合体系，至少由结构、组织、动员、服务、评价、制度等六大体系构成。其中，结构体系解决谁是主体以及相互之间关系的问题，包括社区组织、社会自组织以及群团组织在内；组织体系解决社会公众和各类群体何以平等参与的问题；动员体系作为激励机制和制度安排解决群体和公众参与协商、决策、行动和监督的积极性和主动性问题；以PPP为发展趋势的服务体系解决治理主体的基本需求问题；评价体系关注和解决社会治理的绩效、问责和变革(方向)问题；制度法规体系关注和解决社会治理的正当性、法理性和规范性问题。

可治理性反映了有限资源与无限需求、有限理性与无限(多元、复杂、流变)世界之间的张力和矛盾，彰显社会治理的适用性、有限性和条件性，体系内部缺陷和外部干扰都可能造成治理失灵。失灵其实是日常生活的常规特性，也是社会治理的常态，必须有长远战略和常备方案。

元治理与善治是化解社会治理失灵的两剂良方。元治理是指制定先在和高阶的规范、标准，并据此评判现行的实践，审查现行目标，建议新的方向，提出并寻求新的目标。唯现实中没有上帝，社会治理中理想的元治理其实是指受治理者由施治者治理，施治者同样由受治理者规制，并因此形成一个回路或锁扣。元治理是我国社会治理中强调党委主导、政府负责的理论依据。善治本质上是一种政治性要求，也是社会治理的终极和理想目标；参与、响应、共识、责任、透明、法治、战略、公正等是判别善治与恶治的基本标准。

社会治理体系评价合理且可行的思路，是透过对社会治理体系建设、治理过程(环节)和治理效果三个方面的分析、评价、归总，透过科学审慎构建的指标体系和分析计算，得出一个地区、一个组织、一个领域(问题)治理体系及其运行结果的判断。社会治理评价指标体系由治理体系指标、治理过程指标和治理效果指标三大部分构成。各种指标经过赋值、加权、统计、计算，最后可以得出一个全面衡量社会治理体系的综合指数。

(责任编辑：薛立勇)

The System of Societal Governance in China: How to Construct and Assess

Zuo Xiaosi

Societal governance has been becoming an orthodox paradigm of human interaction, which is characterized by broad participation, sharing responsibilities and interests. Both meta-governance and good governance are solutions for governance failures. In China, the societal governance system is made up of six subsystems, including structures, organizations, mobilization, services, assessment and institutions.A governance system could be assessed by its system constructing, running process and governing effects.

Societal Governance; Combined System; Governance Failure; Good Governance; Assessment Criteria

2015-12-22

C916

A

0257-5833(2016)04-0055-09

左晓斯，广东省社会科学院社会学与人口学研究所所长、研究员 (广东 广州 510610)