我国野生动物保护制度的发展与完善——2015年《野生动物保护法（修订草案）》评析

孙　磊　庄乾龙



我国野生动物保护制度的发展与完善
——2015年《野生动物保护法（修订草案）》评析

孙磊庄乾龙

2015年12月，第十二届全国人大常委会第十八次会议初次审议了《中华人民共和国野生动物保护法（修订草案）》（以下简称《草案》），并于中国人大网全文公布，向社会公开征求意见。随着《草案》的公布，社会各界对其内容展开了热烈讨论，其观点不乏针锋相对者。纵观《草案》，笔者认为，相较于现行立法，《草案》表现出明显的进步，但亦存在不足之处。

一、野生动物保护制度的发展与完善

现行《野生动物保护法》共计42个条文，《草案》增至60个条文，累计增加18个条文，内容更加丰富。《草案》总计7410字，约为现行《野生动物保护法》两倍。《草案》通过修改原有制度与增加新制度，大大提高了法律的可操作性。

（一）《草案》凸显了野生动物保护的生态价值

《草案》第1条开宗明义地指出，为保护野生动物及其栖息地，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，规范野生动物资源利用，推进生态文明建设，制定本法。尽管《野生动物保护法》也强调野生动物保护的生态价值，但在资源利用与生态价值之间仍突出强调前者。《草案》调整了两者的表述顺序，将维护生物多样性与生态平衡价值置于野生动物资源利用之前，突出前者的重要性。同时，在其他相关法条中，《草案》尽可能避免使用“资源”一词，如《草案》将《野生动物保护法》第5条“中华人民共和国公民有保护野生动物资源的义务，对侵占或者破坏野生动物资源的行为有权检举和控告。”修改为“中华人民共和国公民有保护野生动物及其栖息地的义务，对侵占或者破坏野生动物及其栖息地的行为有权向有关部门报告和控告。”上述做法，旨在弱化野生动物资源性，凸显野生动物的生态价值。

现行《野生动物保护法》建立于传统人类中心主义基础之上，是传统人类法益观的直接体现。传统法益说以保护人之利益为中心，环境及其环境资源是为人类服务的。正如许玉秀所指出，传统法益说认为，“对于环境和自然资源的保护目的在于保护人本身的利益，如果对于人类本身没有意义，则无……制裁可言。”传统法益说忽略了生态法益相对独立价值，片面强调人之法益，过于极端。与此相对，生态法益说由传统的法益观走向了另一个极端，该学说将不具有自由意志精神的生物纳入保护范畴，勿论其责任该如何承担，还将给人类带上沉重的道德枷锁，以生态中心主义为中心在人类中强制推行生物道德标准，只会适得其反。更何况，生态法益说可能因失去衡量标准，而无法回答何为环境，谁之环境等基本问题。折中说不赞成传统法益说与生态法益说的极端化倾向，既关注人之利益，又兼顾具有相对独立价值的生态法益，能较好地协调了个人法益与生态法益之间的关系。

《草案》采取折中说，修改但未完全摒弃人类中心主义。在生态法益与传统法益之间，《草案》通过调整两种法益表达顺序的方式，兼采两种观点，值得肯定。

（二）《草案》扩大了保护范围

现行《野生动物保护法》保护范围限于野生动物，并对野生动物作了较为严格的限制，包括珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。《草案》拓宽了该法的保护范围：一是将野生动物栖息地纳入保护范围，二是将野生动物拓展为珍贵、濒危的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的野生动物及其制品，其中野生动物及其制品包括野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。

现行《野生动物保护法》将保护的范围限制于珍贵、濒危的野生动物，未对野生动物的生存环境作出规定。“生境”是指生物体或生物种群自然分布的地方或地点。野生动物的生境就是野生动物的栖息地，近年来我国存在大量的滥垦、滥伐和围湖造田等行为，使野生动物的栖息地日益减少，生境破碎化，这导致各种野生动物数量急剧下降。《草案》增加保护野生动物栖息地、发布野生动物重要栖息地名录、防止规划和建设项目破坏野生动物栖息地的规定，这有利于改善野生动物生存环境，提升野生动物保护质量。

相较于现行《野生动物保护法》，《草案》还拓展了野生动物的外延，将具有重要生态价值的野生动物及其制品纳入到保护范围，并删除了《野生动物保护法》中“具有重要经济价值”的野生动物这一说法，再次体现出《草案》的生态价值观。此外，《草案》将野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物一并纳入保护范围，这一规定有助于严密法网，解决实践中对卵、蛋、部分及其衍生物能否认定为野生动物这一难题，提高了法律规定的可操作性。

（三）《草案》增设引进放归外来物种制度

汪劲指出，“外来物种入侵一般指一定地域范围内原本不存在的某些物种，因人类活动从外地引入（有意或者无意引入）后在自然条件下建立种群并对本地性质相异的生态系统造成不良影响或者对生物多样性构成威胁的现象。”在世界日趋一体化发展过程中，外来物种入侵已经成为危害人类健康，打破生态平衡的重要威胁。甄春延、王勇刚在文章中指出，“据不完全统计，我国目前约有外来入侵生物近200种，其中杂草107种，主要害虫32种，主要病原菌23种。”但凡法治发达国家无不对外来物种进行严格限制，以防出现外来物种入侵现象。

《草案》适应形势的需要，增设外来物种引进放归制度。《草案》规定，从境外引进外来野生动物物种的，应当经国务院野生动物保护主管部门批准，防止对生态系统造成危害。引进外来野生动物物种的，应当防止其进入野外环境。确需将其放归野外的，应当按照国务院野生动物保护主管部门的有关规定执行。《草案》还禁止或限制在自然保护区等保护区域内引入外来物种等人为干扰、威胁野生动物的行为。为确保上述规定得以有效执行，《草案》规定了较为严格的责任制度：对于违反上述规定，从境外引进外来野生动物物种的，由野生动物保护主管部门没收所引进的野生动物，并处5万元以上20万元以下的罚款。将引进的野生动物放归野外的，由野生动物保护主管部门责令限期捕回，逾期不捕回的，由野生动物保护主管部门代为捕回或者采取措施，降低影响，所需费用由被责令限期捕回者承担，可以并处1万元以上5万元以下的罚款。

二、野生动物保护制度的不足与改进

《草案》虽然对现行《野生动物保护法》作了较大幅度的修改，但纵观修改内容，仍有部分内容值得商榷。

（一）《草案》个别条文表述欠准确

与生活用语相比，法律用语体现出较强的专业性，具有准确性、明确性、权威性及成熟性特征。《草案》个别条文表述欠准确，应当改进。

《草案》第11条第2款规定，国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。国家重点保护的野生动物名录由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，报国务院批准公布。根据该条规定，珍贵、濒危野生动物包括国家一级保护野生动物和二级保护野生动物，不包括列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述动物。笔者以为，《草案》对珍贵、濒危野生动物范围的界定欠准确。上述公约中的附录一与附录二野生动物名录与我国国家一级保护野生动物和二级野生动物名录并不完全相同，尤其是在我国没有此类野生动物，但在其他国家有且被列为上述公约中的野生动物名录者，实有保护的必要。此外，根据平等保护原则，驯养繁殖的上述动物亦应纳入珍贵、濒危野生动物范围。相较于《草案》规定，刑事司法实践对珍贵、濒危野生动物范围的界定更为准确。《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条规定，刑法第341条第1款规定的“珍贵、濒危野生动物”，包括列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。《草案》有必要借鉴上述司法解释内容，完善珍贵、濒危野生动物的范围。

《草案》第2条规定了本法所保护的野生动物的范围，其中第1款明确了需要保护的野生动物类型。第2款规定，野生动物及其制品，均系指前款规定的受保护的野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。该款中所提“制品”与“野生动物”有何区别，并不明确。“衍生物”与“制品”是什么关系也不明晰。查阅《现代汉语词典（第6版）》，制品是指制造成的物品。而制造是指用人工使原材料成为可供使用的物品。可见，制品带有人类加工含义，如将野生狗熊杀害后制作的熊皮，可视为制品。衍生物是指较简单的化合物所含的原子或原子团被其他原子或原子团取代而生成的较复杂的化合物，叫作原来化合物的衍生物。可见，经简单加工形成的野生动物制品不是衍生物，只有将野生动物进行化学反应后生成的物品才属于衍生物，如用虎骨炮制的药酒当属衍生物。《草案》在此均未对上述问题作出进一步说明，立法者有必要以提示性列举的方式，明确野生动物、制品与衍生物含义及相互关系，并在后续有关条文中明确对制品与衍生物认定及处罚规则。

《草案》第24条第2款规定，人工繁育国家重点保护野生动物的，应当根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间和生息繁衍、卫生健康条件，具备与其繁育目的、种类、发展规模相适应的场所、设施、技术和资金，并符合有关技术标准，不得虐待野生动物。条文旨在保护人工繁育的国家重点保护野生动物。该条文中出现“虐待”一词，何为虐待，语意不详。首先，该词不能按照诸如刑法中的虐待罪的含义予以理解，其次，在其他相关法律法规中也没有对该词语的明确说明。语意不详违反了法律术语的明确性要求，纵观该词在该条文中所处位置，具有独立含义，并不是对“根据野生动物习性确保其具有必要活动空间和生息繁衍、卫生健康条件及其他有关技术标准”的进一步解释说明。笔者认为，立法者有必要在此以提示性列举的方式对何为虐待进行说明，以明确其含义，提高法律条文的可操作性。

《草案》第30条第2款规定，县级以上人民政府有关部门应当根据各自职责，配合野生动物保护主管部门，加强对野生动物及其制品出售、收购、利用、运输、寄递、食用等活动的监督检查。该条文中出现“寄递”一词，按其字面含义应该是是指邮寄与快递。该用词是《草案》的独创，在传统汉语词典及网络用语中均查不到该词，在其他法律条文中更没有这一说法。表达邮寄与快递含义的词语均是“邮寄”一词，如《刑法》第125条规定，非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物的，处3年以上10年以下有期徒刑；情节严重的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。该条文中的“邮寄”一词是指普通邮寄与快递。既然已有词语能够准确表达相关意思，且普通民众对此也无产生歧义的可能，《草案》单独创制“寄递”这一新词实无必要。

（二）《草案》法律责任承担标准不一

与现行《野生动物保护法》相比，《草案》在法律责任部分作了较大修改，降低了违法行为处罚标准，加大了对违法行为的处罚力度，值得肯定。但个别条文中的处罚标准不一，容易导致适用处罚上的不公平。如《草案》第44条规定，违反本法第20条、第21条的规定，未取得狩猎证或者未按狩猎证规定猎捕非国家重点保护野生动物的……有猎获物的，根据猎获物的数量，并处1万元以上10万元以下的罚款；无猎获物的，并处1万元以下的罚款。根据该条规定，对于猎获物是非国家重点保护野生动物的，处罚标准是猎获物的数量，罚款金额至少是1万元。《草案》第43条规定，违反本法第19条、第21条的规定，猎捕、杀害国家重点保护野生动物的……有猎获物的，处以猎获物价值10倍以下的罚款；没有猎获物的，处以5万元以下的罚款。根据该条规定，对于猎获物是国家重点保护的野生动物的，处罚标准是猎获物价值，且没有下限。理论上，若猎获非国家重点保护野生动物1只，罚款金额起点是1万元，而对猎捕国家重点保护的野生动物处罚标准是所猎获物的价值，若其价值较低，且按照较低的价值倍数罚款，其结果可能会出现对猎捕国家重点保护的野生动物处罚要轻于对猎捕非国家重点保护的野生动物处罚现象，出现违法与责任倒挂现象。当然，这一不公平现象可以通过执法人员公平地自由裁量予以避免，但这不仅需要综合素质极高的执法人员，还需要切实有效的统一的案例指导作为辅助，可操作性不强。笔者认为，立法者将处罚标准统一为猎获物的价值，并规定猎获国家重点保护野生动物的处罚起点，即可解决上述处罚标准不统一而引起的适用法律不公问题。

（三）《草案》有关条文缺乏可操作性

具有较强的可操作性是衡量法律条文是否成熟的重要标志，亦是立法目的得以实现的重要保障。《草案》绝大部分条文具有较强的可操作性，但仍存在宣示性条款过多、法律衔接不畅及条文缺乏细化等问题。

1.《草案》规定了过多的宣示性条款。《草案》第4、6、7、8、9条强调国家对公民保护生存环境意识的培育、鼓励公民、法人和其他组织参与野生动物保护活动、教育行政部门及学校培育学生的野生动物意识及国家给予保护野生动物应给予奖励等。上述规定均属宣示性条款，宣示性条款仅仅具有彰显某种价值的作用，缺乏行为模式与法律后果等要素，无法直接调整社会关系，不属于严格意义上的法律规则。法律规范具有指引、评价、教育、预测与强制等功能，宣示性条款缺乏强制性功能，且只能间接体现指引、评价、教育与预测功能。一部法律宣示性条款过多，不仅使得法律内容显得空洞，且因法律条文无法在实践中得以充分实现，而有损法律的权威性。笔者以为，立法者宜大幅削减甚至是取消宣示性法律条文而代之以强制性的法律规则，通过明确的权利义务规定以强化公民保护野生动物意识。

2.《草案》与《渔业法》衔接不畅。根据《草案》第2条第5款规定，珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用渔业法的规定。这意味着，非珍贵、濒危水生野生动物受《渔业法》保护。刑法中关于水生野生动物相关的罪名有两个，分别是非法猎捕、杀害珍贵濒危野生动物罪与非法捕捞水产品罪。若行为人猎捕、杀害的是珍贵、濒危水生野生动物，则直接套用上述第一个罪名即可，若行为人非法捕捞非珍贵、濒危水生野生动物者，则不属于野生动物保护法规范的范畴，而受《渔业法》规范调整。但《草案》第45条规定，违反本法第22条第1款、第23条第1款的规定，在禁猎（渔）区、禁猎（渔）期或者使用禁用的工具、方法猎捕野生动物的，依照刑法有关规定追究刑事责任。依法不需要判处刑罚的，按照第43条、第44条的规定，从重处罚。该条款规定违反禁渔区、禁渔期的规定的相应责任。如前所述，非珍贵、濒危水生野生动物并不受野生动物保护法规制。易言之，关于违反禁渔区、禁渔期的规定而承担的刑事与其他责任应该规定于《渔业法》中。《草案》将其规定于此，有越俎代庖之嫌。《草案》第2条第5款将珍贵、濒危水生野生动物排除于《渔业法》，但根据现行《渔业法》，珍贵、濒危的水生野生动物仍然受《渔业法》规制。《野生动物保护法》与《渔业法》同由全国人大常委会制定，具有同等法律位阶。根据立法基本原理，具有相同位阶的法律不能单方面排除或否认另一部法律内容。笔者认为，若要解决这一问题可考虑在《渔业法》中作出同样的规定，即将珍贵、濒危的水生野生动物规定为野生动物，受《野生动物保护法》的保护，从而实现部门法律之间的协调一致。

3.《草案》有关条文缺乏细化。《草案》第43条规定，违反本法第19条、第21条的规定……依法不需要判处刑罚的，由野生动物保护主管部门或者海洋执法部门没收猎获物、猎捕工具和违法所得；吊销特许猎捕证；有猎获物的，处以猎获物价值10倍以下的罚款；没有猎获物的，处以5万元以下的罚款。根据该条规定，依法不需要判处刑罚的，由野生动物保护主管部门或者海洋执法部门进行行政处罚，但具体由何地区野生动物保护主管部门或海洋执法部门进行处罚并不明确。实践中，行为人猎捕、杀害国家重点保护的野生动物可能涉及的地区有野生动物栖息地、行为人对野生动物进行追捕中形成的猎捕、杀害地，及违法行为人被抓获地与居住地。《草案》未对上述地区作出明确规定，实践中一旦出现栖息地、猎捕地、抓获地及行为人居住地不一致情形时，可能会出现管辖冲突问题。笔者认为，《草案》有必要对行政处罚机关作出更为细致的规定，确立猎捕、杀害地为主，其他地区为辅的管辖原则，即原则上由猎捕、杀害地的野生动物保护主管部门或海洋执法部门进行管辖，但由其他地区的野生动物保护主管部门或海洋执法部门管辖更为适宜时，则由其相应的主管部门予以管辖。

与现行《野生动物保护法》相比，《草案》另一大进步表现为对野生动物名录的更新时间作出了规定。《草案》第11条第3款规定，对国家重点保护的野生动物名录，国务院野生动物保护主管部门应当每5年进行一次评估，并根据评估情况对名录进行调整，报国务院批准公布。但遗憾的是，《草案》没有对地方重点保护野生动物及对国家保护的有重要生态、科学、社会价值的野生动物名录调整时间作出规定。明确野生动物保护名录调整时间是加强对野生动物保护的重要内容之一，以往因立法未明确名录调整时间，实践中名录调整滞后，不利于执法实践。为实现野生动物保护的公平性，《草案》不宜对国家重点保护野生动物与其他重点保护野生动物作出区分，应一并作出名录调整的时间规定。更为重要的是，《草案》应一并解决名录的决定机制与协调机制，即名录由何部门对何物种进行决定并予以更新，否则名录更新规定只能成为一纸空文。

《草案》条文的粗疏还集中体现于对公权机关保护野生动物责任规定的缺乏及相关抽象术语的使用。《草案》第13条规定，县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当定期组织对野生动物及其栖息地状况的调查、检测和评估，建立健全野生动物及其栖息地档案。该条第2款还就具体上述部门的调查、检测和评估的内容作了明确规定。该条明确了县级以上人民政府野生动物保护主管部门的具体任务，但若上述主体没有履行该义务，根据现有法律规定并不承担相应责任。同时，上述条文中的“定期”是指什么时间，并不清楚。《草案》第14条规定了开发利用规划对建设项目的环境评估问题。该条要求县级以上人民政府及其有关部门在编制有关开发利用规划时应充分考虑野生动物及其栖息地保护的需要，避免或减少规划实施造成的不利影响。但若相关部门没有充分考虑上述问题，影响了野生动物及其栖息地，相关部门是否承担责任及承担何种责任均未规定。实践中，相关部门开发建设项目中可能形式上遵守相关规定，聘请相关人员对建设项目开发对野生动物及栖息地是否产生影响进行评估，但若评估结果不通过，他们会再聘请新的专家进行评估，直至评估结果符合其开发利益为止，从而规避相关法律规定。权责利具有一致性，无论是公权机关抑或是法人、组织及私人个体在保护野生动物中，既享有权利也负有相应义务，同时对不履行义务者必须负担特定的责任。此外为确保环评的客观公正性，立法宜明确环评的程序及环评的最高次数，以防止上述规避法律的现象出现。

三、结语

《野生动物保护法》时隔多年进行大修，社会各界对本次修订寄予厚望。纵观《草案》内容，亮点颇多，但也有不足之处。现行《野生动物保护法》屡受指责的主要原因是法律规定过于抽象，缺乏可操作性。虽名为保护法，但其内容尽显“利用”之意。立法者对公权与私权主体在野生动物方面的保护规定缺乏细化，致使该法不能得到有效执行。《草案》宜以此为修改重心，凸显《野生动物保护法》的生态价值，弱化立法目的的功利化，使得立法目的由单一转向多元。以此为据，《草案》需进一步压缩宣示性条款，或将其修改为法律规则赋予其强制性，或将其转化为基本原则贯穿于《野生动物保护法》始终。同时，《草案》宜进一步细化保护条款及责任条款。在坚持平等保护原则基础上，协调公权保护主体与私权保护主体关系，对未尽职责或违反相关义务者均设置相应的法律责任条款，提升《野生动物保护法》的总体质量。

（编辑赵文清）

作者单位（孙磊/北京市森林公安分局政委庄乾龙/法学博士北京林业大学法律系讲师）