浅议检察院行政化的表现及弊端

杜世民

（276800 曲阜师范大学 山东 曲阜）

浅议检察院行政化的表现及弊端

杜世民

（276800 曲阜师范大学 山东 曲阜）

检察院在制度设计中不隶属于行政机关，也不同于审判机关，其作为司法机关，检察权行使方式应当有别于普通行政机关，符合应有的检察规律。现行体制下的检察制度带有一定行政化色彩，这不仅表现在外部容易受行政机关等干扰影响，内部运行机制也与行政机关高度相似。所谓“检察院行政化”是指检察院作为司法机关以行使行政权的方式行使检察权，以行政的目的、方法、权力结构、效果等取代司法性质的内容，形成以行政方式操作的司法。［2］这在一定程度上制约了检察院法律职能的发挥，这就需要对背离司法规律的行政化表现进行认真梳理，总结行政化的弊端并进行相应改革。

一、司法目的和职能定位行政化

司法和行政都有维护社会秩序的共同目标，追求的目标和坚守的价值也有重合之处，但侧重点不同。检察院作为司法机关，应侧重通过聚焦司法职权规范行使，通过查明证据事实，正确适用法律维护公正安定的法律秩序和社会秩序。但近年来，检察院进一步强调“服务大局”的发展思想，将检察工作的侧重点与行政机关的着力点紧密结合，强调不机械办案、就案办案，而是要注重法律效果、社会效果、政治效果并重。在权力行使方式中，主动性、针对性明显增强，悖离司法中立的职能定位，影响到了司法公正。例如，政府侧重整治食品药品安全问题时，检察院为了配合政府工作，会增加对该领域犯罪的打击力度，在追诉标准、量刑幅度等方面会更加偏向于增加追诉范围、加重刑罚，从而影响到了司法公正。

相对于行政机关，司法机关的活动更具有被动性，权力行使的法律限制要求更加严格，权力行使应以严格依法、稳定连贯为主，具有较少的主观能动性和创新性。然而近年来，检察机关大力推崇创新举措，将工作重心投入到创新领域，着力打造工作亮点，争取“人无我有、人有我优”。相对忽视了其法律业务，将大量人力物力投入到非检察职能部门，悖离了其应有的司法职能，这也是造成“案多人少”的原因之一。

二、机构设置和人员管理行政化

检察机关与行政机关、审判机关作为宪法规定的国家机关有各自不同的职能定位，行使不同的国家权力。这也决定了检察机关在机构设置和人员管理方式等方面应当与其它国家机关存在差异。

根据法律规定，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，检察长统一领导检察院的工作，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。由此可见，检察院的机构设置与普通行政机关基本一致，都是上级领导下级，检察长领导全院的“上命下从、首长负责”体制。与此同时，检察院内设机构的设置也与之高度相似，内设部门的领导人与一定的行政级别挂钩，既要接受本院检察长、分管副检察长领导，也要接受上级院相同部门领导。而在人事提拨、绩效考核等方面，上级院和本院检察长、副检察长都有很大的决定权，这也导致检察院基本形成了权力集中统一，上命下从，决策权最终归属院领导的行政化体制。检察机关内部设置中的非检察职能占比过高，部分有资格的检察官从事非检察业务工作。以山东省为例，省检察院内设部门26个，其中检察业务部门12个，技术处、案件管理办公室等检察业务辅助部门3个，非检察业务部门11个。山东省内各级检察机关基本参照省检察院设置，检察业务部门只占一半左右，这体现了机构设置的行政化，司法资源没有得到集中利用。

现行检察机关人员管理体制是按照行政级别管理检察人员，检察院的等级与检察官的级别相对应，检察院级别越高，相应的检察官的行政级别也越高。虽然《检察官法》也规定了检察官等级制度，设置了相应的检察官等级，然而无论是工资还是职权，行政级别都起了决定性作用，检察官的业务能力和业务经验并不能使他们的工资得到明显提升，只有行政级别、职位的提升才能使他们的工资待遇得到明显提高，这种行政化的人员管理模式导致办案一线人才资源流失，优秀人才都期望能够提高职位和行政级别进入管理岗位，同时也造成了对一线办案人员的负面激励，办案数量和质量并不能够决定自己的收入待遇，就会形成“干多干少都一样”甚至“干与不干都一样”的奇怪现象。检察院普遍存在达到一定年龄感觉自己提拔希望不大的检察官不再办理或者不积极办理案件的现象，这与行政化的人员管理体制密切相关。

三、检察官培养选拨行政化

检察权能的良好运行离不开精通法律知识、熟悉检察业务的检察官，检察官的素质对检察院工作起着非常重要的作用。因此，检察官培养选拨是检察院各项制度中非常重要的一环，鉴于司法职能的偏向性，检察官的培养选拨应当注重其司法办案能力，然而实践中受到检察体制行政化和检察工作重心偏离司法领域等问题的影响，检察官培养选拨也有行政化的问题。

首先，现行体制决定了检察官的培养选拨标准的行政化。检察官的培养选拨并非以司法办案能力为重，而是要综合各方面能力，包括信息宣传等综合材料写作、工作创新能力、重点领域工作能力。在倡导检察工作贯彻党委决策部署，服务经济发展、服务社会稳定大局的理念指导下，非检察职能部门在检察院占据了重要地位，将检察工作与服务大局相结合而做的创新工作，是打造工作特色亮点、获得领导好评的重要途径。而在本质上这些工作与司法办案能力的关联并不是很大。在缺乏对司法办案质量评查考核的情况下，只能参考办案数量和办理大案要案等少数指标来考核检察官的司法办案能力，而这些参考标准并不能全面客观反映检察官的司法办案能力。在缺乏科学评价标准的情况下，就出现了办案能力都差别不大，只能通过其他方面的表现来判断工作能力的优劣，进而使诸如信息宣传调研材料写作能力、工作创新能力等悖离司法领域的工作能力成为了考核评价的重点，造成检察官培养不偏重业务办案能力的行政化现象。

其次，检察官培养模式存在行政化现象。法律的生命不在于逻辑而在于经验，检察官的培养应注重办案经验的积累，持续长久的办理各类案件，研究法律知识，钻研业务技能最有助于司法能力提升。然而检察院的行政化体制，导致检察官尤其是优秀的检察官很少长久坚持在一个业务部门办案。因为现行体制下，检察官的培养进步要靠职位提升和行政级别提高来体现，如果要提拨到领导岗位比如副检察长，就会分管各个不同的部门，在提拨进步之前，就不能只在一个业务部门工作锻炼，而要熟悉各个部门的业务，工作岗位的交流轮岗成为提拔前的常态，这直接导致业务工作经验不能长久积累，干几年之后就轮换工作岗位成为培养检察官的常用模式。而且检察职能部门与非检察职能部门没有明显区分，这种工作岗位的轮换会使原有的工作经验积累断层，不利于法律业务能力的锻炼提高。机构编制按部门岗位设置，一些业务能力表现突出得到提拔的干警常常会到非检察业务部门担任领导职务，使检察官培养提拔造成业务经验断层的现象更加突显。

第三，检察官领导干部选拨任用留有行政化痕迹。现在的检察官领导干部选拔人事权归于上级检察院和同级党委组织部，对于领导干部的考察与普通行政机关没有差异，按照普通公务员“德、能、勤、廉”等方面进行模式化的考核，而缺乏对于司法办案能力等专业性的考查。领导干部的选拨任用标准不公开透明，实际操作中仍以“按资排辈”、领导决定为主，党委组织部的考察更为检察官干部的选拨增加了行政化的色彩。

四、经费保障行政化

人事权和财政权的独立对确保检察权独立于行政权至关重要。如果不能自主决定人事调动和财政保障，就要受到有决定权的机关的重大影响，检察权的独立就缺少制度保障。检察院作为国家机关被置于现行行政管理体制之下，检察院的人事制度和财政制度与一般行政机关一样，都置于党委政府的管理之下。

检察官履职所需的经费保障是工作的一项重要内容，缺少经费造成办案条件滞后，影响工作开展动力，因而经费保障问题是检察工作的一个重要问题。现行体制下，检察院的经费保障来自于同级政府的财政部门，财政资金是否充足、当地党委政府对检察院财政支持力度的大小决定了检察院经费保障是否充足。这不可避免地造成了检察院工作重心向政府靠拢，这也是检察院工作注重服务经济发展大局的原因之一，例如部分地方检察院甚至承担了当地党委政府分配的拆迁、信访维稳、招商引资等任务。经费受制于当地政府，也就为行政干预司法提供了操作空间。财政状况的地区差异也造成了各地检察院办案条件和检察官收入的差异，检察官收入与当地经济发展状况、财政状况存在高度关联，导致优秀人才向富裕地区的检察院流动，不利于贫困地区检察事业发展。

现行检察院人事权归同级组织部，同时上级检察院也对下级检察院的人事任命有较大的影响力；财政也是由同级财政部拨发，由政府部门管理检察院人员编制和拨付财政金额。检察院无法自主决定人事任命，又要向政府部门请求财政保障，必然要向政府靠拢，通过在工作中对政府工作的支持来换取政府部门对人事调动和财政资金的支持。这也是检察院工作重心偏向于政府工作，检察权深受行政权影响的原因。

五、办案体制行政化

检察院司法职权的运行需要高素质专业化的检察官来保障，现行检察制度中检察官的培养不够专业化、司法化，非检察业务部门的检察官工作偏重行政化的事务，脱离司法办案一线之后其司法业务趋向于生疏，再加上检察业务部门之间以及检察业务与非检察业务部门之间的人员交流流动，导致检察人员不能在同一岗位钻研熟悉检察业务。在全国统一司法考试制度实行之前，检察干警的法律素养没有一个较为专业化的衡量标准，非法学专业的检察干警占比例较大，而且检察院承担着军队干部转业安置的任务，军队转业干警占据的检察干警比例在有些地区超过三分之一，这也导致了检察官专业化的欠缺。近年来，随着全国统一司法考试制度的施行，检察院队伍越来越趋向于专业化，检察院新招录专业岗位人员的要求一搬包括所学专业为法学专业、通过国家司法考试这两个条件，逐步改变了过往的人员占比构成。

司法工作与行政工作的一个明显的区别是“亲历性”不同，行政工作通常是下级向上级回报，由领导作出最终决策，决策者不需要亲历亲为，而司法工作需要审判者、案件办理者亲自审查案件证据，听取当事人意见，调查相关问题才能作出公正合理决定。如果只听取工作汇报，会因为遗漏案件证据细节、缺少对案情的详细了解等原因作出不合理的决定，疑难复杂案件尤其需要亲自审查。而现行的检察机关办案体制与行政体制高度相似。案件承办人需要听从部门负责人领导，部门负责人听从分管副检察长领导，副检察长听从检察长领导。这就导致了案件办理审查的最终决策权不在承办人而在院领导的现象。

以主要业务部门为例，公安机关移送的批准逮捕、审查起诉案件由侦查监督部门、公诉部门负责人将案件分配给承办人，承办人办理案件提出处理意见，再由部门负责人审查，上报分管副检察长决定。对于疑难复杂案件，分管副检察长可以提交检察长或检委会讨论决定。而对于贪污、渎职等自侦案件，从初查、立案到侦查终结、移送起诉都需要层报至检察长决定。从检察业务流程可以看出，承办人仅有提出处理意见的权力，而最终决定权仍归于不亲自办理案件的院领导。很多情况下，领导的最终决定与承办人或者业务部门负责人的意见不一致，然而作为承办人仍要继续执行与自己想法不一致的决定，给一线办案人员带来工作的困扰。比如公诉部门办理的案件，自己提出应认定某一罪名或者不认定某一罪名，而领导最终决定以另一个罪名起诉，在开庭审理过程中，公诉人不得不为这个有悖自己认知的罪名举证质证并发表公诉意见。而最终法院的判决与公诉人最初的意见相同时，此案件便成为质量不高的案件成为上级重点抽查卷宗的案件。而有时为了影响法院判决，防止出现无罪或法院改判案件，检察院领导可能会协调判决情况，促使法院按照起诉罪名判决，否则就决定抗诉。法院在检察院协调下作出的判决将很易出现错案，审判过程贯穿了领导的意志。案件办理体制没有能够理顺是造成这种现象的主要原因。

鉴于检察官专业化程度不高的现状，以行政化手段强化司法办案力量就成为实践中常用的手段。办案一线干警以年轻干警为主，他们司法经验较少，很多不具备独立办案能力，需要部门负责人为他们办理的案件把关，因此具有丰富办案经验的检察干警往往会脱离办案一线，升任领导职务，通过听取承办人汇报、指导承办人办案的方式确保案件质量。即以行政效力优先化的权力体系进行案件质量管理。

［1］龙宗智，袁坚.深化改革背景下对司法行政化的遏制［J］.法学研究，2014（1）.