健全行政执法检察监督机制的对策建议

唐汉荣

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

健全行政执法检察监督机制的对策建议

唐汉荣

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

检察机关要积极发挥打击、预防、教育、保护等职能作用，深入开展生态环境司法保护专项工作，严肃惩治和有效预防破坏生态环境违法犯罪及其背后所涉及的职务犯罪，促进生态坏境的建设、开发和保护，全力服务于构建生态效益与经济效益、社会效益“共赢”的发展格局，为建设碧水蓝天、绿色崛起的社会经济提供强有力的司法保障。

行政执法；检察监督；对策

党的十八大报告则进一步强调把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八届四中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”作为国家治理体系的重要内容，环境治理是由我国的经济、社会发展的客观需求决定的，也是生态文明建设的根本要求。优化生态环境，是实现科学发展、绿色崛起的基础。检察机关要积极发挥打击、预防、教育、保护等职能作用，深入开展生态环境司法保护专项工作，严肃惩治和有效预防破坏生态环境违法犯罪及其背后所涉及的职务犯罪，促进生态坏境的建设、开发和保护，全力服务于构建生态效益与经济效益、社会效益“共赢”的发展格局，为建设碧水蓝天、绿色崛起的社会经济提供强有力的司法保障。

一、环境行政执法检察监督实践探索

环境污染的治理，预防比惩罚更加重要。开展生态环境司法保护专项行动，依法监督各执法机关按照职责依法对破坏生态环境的违法犯罪行为进行查处和打击。明确重点打击对象，加大执法办案力度，依法惩治大气污染、水体污染、土壤污染等环境污染违法犯罪行为。检察机关要监督森林公安部门根据《森林法》、《刑法》对盗伐林木、滥伐林木、非法收购、运输盗伐、滥伐的林木等违法犯罪行为进行重点打击。监督国土资源部门、公安部门根据《矿产资源法》、《刑法》对非法占用农用地、非法采矿、破坏性采矿等破坏生态资源的违法犯罪行为进行重点打击。监督水务部门、公安部门根据《水法》、《刑法》对非法采砂、倾倒垃圾、渣土、毁坏防汛、水文监测设施等违法犯罪行为进行重点打击。监督环保部门、公安部门根据《环境保护法》、《刑法》对违法排放污染物、偷排偷放、超标排放等污染环境违法犯罪行为进行重点打击。要加强行政执法监督力度，对各执法机关作出的涉及生态环境行政处罚案件进行调卷审查、执法检查，对不移送案件线索、以罚代刑、有案不立、立而不侦、侦而不结等违纪违法行为进行监督，依法履行侦查监督和批捕、起诉职能，有效监督各执法机关严格依法办案。

2014年1月至2015年4月，共监督行政机关移送破坏环境资源类案件1866件2229人，监督公安机关立案侦查破坏环境资源类案件1639件1984人。全国检察机关共批捕污染环境、非法采矿、盗伐滥伐林木等破坏环境资源犯罪嫌疑人10084人，起诉28707人。近年来，检察机关查办了一批重点案件，如甘肃、宁夏检察机关查办的腾格里沙漠污染事件背后4名环保部门工作人员渎职犯罪案件，河北省衡水市污水处理费稽征所所长李来丽滥用职权不征、少征城市污水处理费的渎职犯罪案件，浙江省宁波市港航局原党委书记、副局长冯华滥用职权，长期放纵码头长期违法经营，偷排建筑渣土（泥浆），造成重大经济损失和人员伤亡的渎职犯罪案件等。

2014年10月20日，贵州省金沙县环保局被金沙县检察院因行政不作为告上了法庭。这起首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼案件。其依据为贵州省高级法院2014年4月出台的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》。《意见》第12条规定：“国家机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼，要求有关行政机关履行有利于生态文明建设有关的行政管理职责。”13条第（1）项明确规定：“人民检察院是公益诉讼的主体。”

二、环境行政执法检察监督法律依据

检察机关是宪法规定的法律监督机关，对于环境行政执法进行检察监督，是由检察机关的宪法定位决定的。1954年宪法以及《人民检察院组织法》都明确规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。1982年宪法规定，“检察机关是国家的法律监督机关”。《人民检察院组织法》第5条将检察权规定为“直接受理案件的侦查、审查批准逮捕、提起公诉，支持公诉”、“对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督”、“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”和“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”等职能。民事诉讼法和行政诉讼法中将检察监督限缩在诉讼监督范围。检察机关所担负的法律监督职能应当衍生出全面监督国家机关实施法律的职责。确立适度的检察监督范围，应当将检察监督定位在对执法和司法的监督上，要将行政过程和行政执法活动纳入检察监督的范围。

检察机关是国家的法律监督机关，对于检察权的性质，长期以来争论不休。主要有“行政权”说、“司法权”说、“行政司法权”说、“法律监督权”说。我国“一府两院”的宪政体制决定了检察权是不同于立法权、行政权、审判权的第四种权力，检察权是法律监督权。检察机关的法律监督职能在行政诉讼法中被限定在诉讼监督范围，主要强调对审判权的直接监督和对行政权的间接监督。但是相对于审判权，行政权是更加需要约束的权力。行政权对公民进行着从“摇篮到坟墓”的关照，行政权的膨胀已是不争的事实。作为法律监督机关，检察机关更应该发挥出对行政权的制衡功能。对于行政执法领域中的行政不作为、乱作为等侵害国家和社会公共利益的行政违法行为，检察机关有权也有责任进行监督和制约。

三、环境行政执法检察监督方式路径选择

1.转变办案方式，确保办案质量

加强侦查监督工作，实行提前介入，引导侦查机关、行政执法机关及时固定、收集、获取证据，构建揭露违法、指控犯罪的证据体系。严格执行最高人民检察院、公安部发布的刑事案件立案追诉标准，对于达到案件追诉标准的案件线索及时移送、督促移送有管辖权的机关立案侦查。针对破坏生态环境违法犯罪作案手段隐蔽、获取证据难度大等情况，适时运用以事立案手段，在固定部分案件证据后再接触相关犯罪嫌疑人。要深入研究破坏生态环境违法犯罪的发案特点和规律，注意发现破坏生态环境违法犯罪案件执法中存在的倾向性问题，研究执法办案过程中遇到的新情况、新问题，推广深挖窝案串案等方面的经验做法，增强工作的实效性和针对性。要找准容易发案的重点部位和薄弱环节，研究防范对策，对执法办案中发现的污染生态环境、破坏自然资源等问题，要积极采取检察建议、纠正违法、督促起诉等方式，督促有关行政执法机关依法履行职责，完善管理机制，规范执法行为，消除社会危害。

2.加强与有关行政执法部门配合

虚心向有关部门和专家学习请教，了解、熟悉、掌握相关系统、领域和行业的法律法规和业务知识，对办案中遇到的专业性、技术性强的问题，主动请有关部门和专家释疑解惑。与有关部门建立相关行政调查案件的通报机制，及时了解和掌握相关部门调查处理的破坏生态环境资源的案件情况，发现涉嫌渎职等职务犯罪案件线索，商请有关部门及时移送。对严重破坏生态环境资源的案件，及时介入行政调查，把行政调查和检察调查有机地结合起来同步进行，相互配合，相互监督。在监督行政机关执法过程中，及时向行政部门发出检察建议，或结合案例以案释法，提高有关人员执法水平，促使其依法行政。

3.深入查办环境污染和生态破坏背后职务犯罪

检察机关应充分发挥反渎职能，加大查办环境污染渎职侵权案件力度，从配合有关部门处理重大安全事故和环境污染事件，到积极主动查办国家机关工作人员危害土地资源、矿产资源、森林资源、水电资源等能源资源和破坏生态环境的渎职犯罪案件。但通过办案发现土地、城建、水源等领域能源资源和生态环境的违法犯罪案件之所以屡禁不止，与一些国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权甚至徇私舞弊、官商勾结、钱权交易具有直接的关系。在办案中检察机关要坚持“预防为主、综合治理”方针，发挥预防犯罪的先期屏障作用，促使生态保护和建设的重点真正从事后治理向事前保护转变，强化从源头防治污染，从源头上扭转生态恶化趋势。“一旦此‘上游工程’运行顺利，将可大大减轻下游公害纠纷处理上的负担。

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［2］郑锦春，乌兰.行政执法检察监督的正当性及其机制探析［J］.中国检察官，2014（09）.

［3］胡卫列.论行政公益诉讼制度的建构［J］.行政法学研究，2012（02）.

［4］钟荣丙.行政执法监督体系的系统构成与完善重点［J］.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2008（08）.

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