推进机构编制法治化 构建和谐的编制体系

滕宝玲

（116000 大连市机构编制委员会办公室 辽宁 大连）

推进机构编制法治化构建和谐的编制体系

滕宝玲

（116000 大连市机构编制委员会办公室 辽宁 大连）

全面依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是“四个全面”战略布局的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了全面依法治国这一重大战略部署。党的十八届四中全会专题研究依法治国问题，并作出我们党历史上第一个加强法制建设的专门决定，开启了中国法治新时代。法治社会在本质上要求依法治国，以法律作为确定治国方略的核心依据。因此，加强机构编制的法治化建设是现代法治社会的必然要求，也是我们构建社会主义和谐社会的必然要求。

一、我国机构编制法治化的现状

经过多年的努力，我国的机构编制法治化建设已经取得了长足的发展。从中央到地方都在积极推进机构编制的立法和执法。目前全国性机构编制方面的法规和规章主要有：《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997年8月颁布，为国务院行政法规，仅适用于国务院本级行政机构的设置和编制管理）、《事业单位登记管理暂行条例》（1998年9月颁布，2004年修订，为国务院行政法规，该条例适用全国的事业单位登记管理工作）、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007年颁布）；地方性的法规和规章主要有：《广东省行政机构设置和编制管理条例》（2000年7月广东省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。该条例为地方性法规，适用于广东全省行政机关的机构编制管理工作。从目前情况看，是一个比较全面的地方性法规。）、《浙江省人民政府行政机构设置和编制管理办法》（浙江省人民政府第59次常务会议审议通过，2000年10月以省长令的形式颁布。该办法为地方政府规章，仅适用于浙江省政府本级。）、《辽宁省行政机构设置和编制管理规定》（省政府令第224号、2010年2月20日起施行）等等。在执法方面，机构编制部门按照相关的法律法规和规章积极推进政府机构改革和事业单位改革，认真贯彻落实三定方案，严肃查处机构编制方面的违法违规行为，严格依法行政。

尽管如此，我国的机构编制法治化程度仍然不容乐观。首先，我国机构编制的法制还不是很健全，相关的机构编制法律体系也很不完备。我国到目前为止尚未制订出机构编制方面的一部基本法律，即业内人士所谓的“机构编制法”。对于机构设置、职能配置、人员编制等都没有以基本法律的形式规定下来，在很大程度上机构编制还存在无“法律”可依的状态。当前迫切需要一部由国家立法机关出台的机构编制方面的基本法律来规范机构编制法律行为。同时我们也发现，对于那些已经制订的机构编制方面的法规和规章，由于缺少作为上位法的机构编制基本法的支持而显得苍白无力，形同虚设。如不准超编进人、不准超职数配备领导干部等在各种法规和规章中都有规定，但实际上，各地或多或少地都存在超编超配的情况，也很少有受到严肃处理的。其次，当前机构编制方面的法律意识淡薄，机构编制法治理念严重缺位。由于我国一直未颁布过机构编制方面的基本法律，机构编制长期以来难以做到依法办事，而更多情况下则是依据领导的意图办事。在平时的工作中，基本上都是用行政手段来管理机构编制的，设一个机构或撤一个机构，增加一个编制或减少一个编制，有时，往往只是领导的一句话就决定了。这种以个别人的意志而非法律意志作为机构编制依据的现象彰显的是一种“人治化”的治国理念，与现代法治社会显得格格不入。再者，我国传统的机构编制管理体制、思维模式严重阻碍着机构编制法治化的进程。我国的机构编制管理体制一直就比较混乱，编制管理部门的主体地位很不明确。另外，在我国机构编制管理一直采取经验型的管理模式，机构设不设，人员编制配多少、领导职数定几个，大多数情况下没有法律法规的规定，也没有具体标准，只有“工作需要”一句话。这样的管理体制和管理模式下，法律很难对机构编制的主体、工作程序等做出明确的界定，机构编制工作也就难以实现法治化。最后，由于机构编制对象的特定化，导致机构编制被披上了一层神秘的面纱。这层神秘的面纱也是实现机构编制法治化的严重阻碍。在这层面纱下，机构编制政务公开不够，所受监督相对较少，机构编制资源孕育的权力成了不受监督的绝对权力。这在一定程度上进一步增加了机构编制工作的随意性，助长了长官意志，使我国机构编制中的“人治”现象更加明显。

二、机构编制法治化的必要性

第一，推进机构编制法治化是建设社会主义法治国家的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的宏伟目标，并且写入了宪法。所谓依法治国就是指以法律作为治国之本。依法治国的核心是依法行政。机构编制的主要内容是国家行政机构的设置、职能配置和员额编制，属于国家行政行为的范畴。因此，依法行政在本质上要求机构编制的法治化。机构编制法治化通过对行政机构职能、编制等的法定化，特别是对行政机构设置、职能等进行法律上的规定，为依法行政提供了重要的基础。如果行政机构的设定、职能配置、编制配备等相关的机构编制工作不能实现法治，那么依法行政就没有组织保障，依法治国、建设社会主义法治国家也就无从谈起。因此我们要坚定不移地推进机构编制法治化，建设社会主义法治国家。另外，根据党中央构建和谐社会的要求以及胡锦涛同志对和谐社会基本内涵的界定，我们可以得出这样一条结论：和谐社会必然是法治社会。因而推进机构编制法治化，建设社会主义法治国家、法治社会自然也是和谐社会的应有之意。

第二，推进机构编制法治化是以科学发展观为指导，全面推动社会主义事业发展的必然要求。科学发展观主张以人为本，强调统筹兼顾和人与社会的全面发展。所谓以人为本，概言之就是以民为本。从机构编制的角度来讲，就是要求机构编制的运作和管理能够代表民意，能够体现最广大人民的根本利益。现代法治理论的研究成果表明，将民意和人民利益寄托于“法治”远比“人治”要可靠的多。因此推进机构编制法治化是坚持以人为本、以民为本的必然要求。统筹兼顾与全面发展是科学发展观的另一层深刻含义。传统的机构编制体制下，往往是就事论事，在机构设置、职能配置、人员编制方面做不到统筹兼顾，从而导致当前机构臃肿、职能交叉、人员冗杂的现状。只有从法律的角度兼顾性的规定机构编制的相关事项，将机构编制工作统筹发展的方案、步骤以法律的形式规定下来，才能最终实现机构编制的全面发展。

第三，推进机构编制法治化是实现机构编制规范化管理的必然要求，是健全机构编制管理体制的必然要求，也是解决当前机构编制管理问题的根本途径。实现机构编制规范管理是机构编制工作的重要目标，而要做到机构编制的规范化管理，就必须推进机构编制的法治化。如果没有对机构、职能、编制等以法律法规的形式予以规定，没有对编制配备等做出程序上的法律规定，机构编制管理的规范化就如同空中楼阁。正是因为缺乏相关的法律依据，才导致了我国编制管理体制的不健全。机构编制管理的主体及其法律地位、机构编制管理运作的具体程序、违反机构编制管理的惩罚措施等等都缺乏相应的法律规定，这使得我国的机构编制管理体制难以有效的运作。要想理顺我国的机构编制管理体制，就必须从法治入手。另外，当前我国机构编制管理存在一些深层次的问题，如长期以来存在的行政机关职责交叉扯皮、上下级政府间职责不清、机构编制设置长官意志明显等，对于这些问题都需要通过法治来彻底解决。

三、机构编制法治化的具体分析

机构编制法治化首先要求有法可依。我国在机构编制领域的法制建设方面虽然取得了一定的成绩，制定了不少有关编制管理方面的组织法规和政策规定，但是我国的机构编制工作始终未真正纳入法制轨道。直到党的十三大提出了要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制，机构编制的法制建设才正式被提到了重要的议事日程。机构编制立法作为国家的一项重要立法活动，其目的和任务就是要通过法律的形式，明确机构设置、职能配置、员额编制管理中的各种法律关系，明确编制管理机关的法律地位和管理程序；用法律的强制力来保障和维护编制管理的权威性、严肃性，有效地控制机构膨胀和人员超编，最大程度的减少因机构职能交叉而带来的行政成本，从而使作为国家机构编制对象的各类机关得以公正、高效的运行。

目前我们迫切需要一部机构编制方面的基本法，从而来明确机构编制管理的主体及其法律地位、机构编制管理的对象和范围、机构编制管理的原则和方法以及机构编制管理的权限划分和主管部门等。在此基础上，进一步制定出机构编制方面的具体的法律，如机构设置法、人员编制管理法、国家机关总定员法等。在机构编制基本法和相关具体法律的指引下，国务院、国务院各部委以及各级地方人大、政府也可以根据实践需要，通过制定相关的法规、规章对本级党政机关的部门设置、权限和职责范围、编制总额，做出原则性的规定，对于领导职数、专业技术人员与业务人员、行政与后勤人员的比例做出硬性规定。与此同时，各级编制部门也需要制定《工作实施规则》，用《规则》来规范本部门的工作程序和统一机构编制管理制度，等等。这样就建立起了一个完整和统一的机构编制法律体系，从而为实现机构编制的法治化奠定坚实的基础。

机构编制法治化要求做到有法必依。机构编制法律体系确立以后，机构编制工作便有了法律上的依据。接下来便是要求我们在机构编制工作中做到有法必依，严格按照法律来办事。以往在确定具体的机构编制时，只能是由各级主要领导拍脑袋而定，有的机构的设置往往只要领导的一个批条，甚至一句话就能确定。在机构编制法治化的背景下，这种“拍脑袋式”的定编方式行不通了。机构的设置、职能的配置以及人员编制都必须严格依照相关的法律法规来确定。为此，在机构编制领域应当牢固树立有法必依的理念，使大家在工作中形成自觉遵守机构编制法律的共识。一方面，机构编制管理部门可以通过培训、考核的方式使工作人员学习、掌握好相关的法律，并以法律为准则指导工作，在机构的设置、人员编制的配备、部门职能的划分等方面坚持严格按照法律的规定进行处理。另一方面，机构编制的被管理部门在工作中，也应当认真了解机构编制法，增强法治观念，在工作中依法呈报，自觉减少违法违规擅自增设机构和增配人员编制的行为。只有大家都做到了有法必依，机构编制管理才能够步入到法治的轨道上来。

机构编制法治化要求做到执法必严。在法治社会，法律得到严格执行的程度往往代表着法治文明的程度。执法必严是法治国家、法治社会的应有内涵。法律本身的权威性必然要求法律得到严格的执行，如果制定出来的法律得不到严格执行，那么它便失去了存在的意义。机构编制领域的法律为严格执法提供了依据。严格执行机构编制方面的法律首先要求各级领导干部遵守编制纪律，对于机构编制领域的相关事项，严格依法办事，不向编制部门批条子、打招呼，不搞权大于法，以权谋私，以权代法。其次编制管理部门应当树立编制就是法律的意识，工作中讲法律，办事流程法定化，以法律已，对于违反机构编制法律原则和程序的事项坚决抵制，不搞法外开恩，不搀个人私情，做到不折不扣地严格执行机构编制领域的法律法规。只有做到了机构编制管理的执法必严，才能够长久地坚持机构编制的法治，才能够体现机构编制法治化的现实意义。

机构编制法治化还要求做到违法必究。在机构编制管理过程中，编制部门要以法律为准绳，对各个单位、各个部门有关机构编制的行为采取定期通报、不定期抽查等手段实现动态、全程监督，对于违反有关机构编制法律法规的行为决不姑息，彻底追究相关单位、责任人的法律责任，必要的时候可以依据编制方面的程序法规定，启动司法程序来维护机构编制法的权威。另外，在追究相关责任人的法律责任时，违法必究要求对任何违反机构编制法律的责任人，不论其职务高低、权力大小，一视同仁的予以追究，这既是法律面前人人平等的体现，也是法治化程度的体现。

总之，推进机构编制法治化，构建和谐的编制体系，是建设社会主义法治国家、构建和谐社会的本质要求。我们应当尽快地实施机构编制立法，实现机构编制管理的科学化、现代化和法治化，以理顺机构编制管理体制，完善机构编制管理手段，提高机构编制管理效力，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府，为我国社会主义市场经济体制的进一步完善、民主法制建设的进一步推进和全面建设小康社会提供强有力的组织保证。