浅析城市房屋拆迁中行政补偿制度

2016-01-31唐祝凯

职工法律天地 2016年22期

关键词：财产权公共利益宪法

唐祝凯

（223400 涟水县人民检察院江苏淮安）

浅析城市房屋拆迁中行政补偿制度

唐祝凯

（223400 涟水县人民检察院江苏淮安）

城市房屋拆迁在实际执行过程中引发了许多社会矛盾，其中行政补偿则是我国城市房屋拆迁中的焦点，而且现行城市房屋拆迁存在着《宪法》层面行政补偿原则的模糊性和公民的私有财产权地位等问题。对此本人从相关问题出发，浅析以进一步改革和完善我国城市房屋拆迁行政补偿制度。

城市房屋拆迁；行政补偿；公益拆迁

随着城市化进程的快速发展，城市房屋拆迁在全国各地如火如荼的进行，土地征用、旧城改造、重大工程、房屋开发等一系列城建项目带来了大规模的城市房屋拆迁，不仅使得环境变美了，老百姓住房条件改善了，也大大提高了政府的政绩观，然而一个不争的事实：因土地、房屋被征收征用而上访却逐渐增加，有人甚至用自杀或自焚的方式来表达对拆迁的不满、对政府的不信任。而政府也作委屈状：好心办了坏事。其实，问题的关键是行政补偿制度的缺陷。

一、城市房屋拆迁概述

一般观点认为，城市房屋拆迁是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，经政府有关主管部门批准，由建设单位或个人，对现有建设用地上的房屋及其附属物进行拆除，对房屋的所有人和承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。随着城市规划和建设发展，现有的城市国有土地使用权必须实行再分配，以达到土地资源的合理配置和高效利用。拆旧建新是实现这一目的的主要途径。就城市房屋拆迁本身的属性看，拆迁本身可以分为两类，一类是为了公共利益之需要，由国家对私有房屋进行征收或对国有企业的房屋进行征用，应当属于国家行为，是公权力的行使；一类是非公共利益拆迁，房地产项目开发或以旧城改造或以土地储备名义搞的房地产开发拆迁，这一类属于民事行为。本文主要探讨的是第一类情况下，所引起的行政补偿问题。

二、行政补偿制度的概念

行政补偿制度，是指行政主体的合法行政行为导致行政相对人的合法权益蒙受损失，从而由行政主体依法给予行政相对人以相应补偿的制度。它规范了政府因合法的原因对公民、法人及其它组织的财产权益造成损失的情形予以国家补偿的机制，从而最大限度地保障合法的财产权不受侵犯。

三、城市房屋拆迁行政补偿制度的宪法依据

2004年通过的《宪法修正案》第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第22条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯”。“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。第30条规定：“国家尊重和保障人权”。

四、城市房屋拆迁行政补偿的现状

随着法制建设的不断健全，我国房屋拆迁行政补偿制度得以确立并逐步得到完善，但尚存在诸多不足和明显的缺陷。

1.《宪法》层面行政补偿原则的模糊性和公民的私有财产权地位问题

《宪法》中对行政补偿的原则和对公民私有财产权都有规定，但对于行政补偿的原则规定较为模糊，而对于公民私有财产的保护虽有规定，但它并未把私有财产权写入“公民的基本权利与义务”一章，这则导致财产权实际上并没有获得宪法地位，在实务中也因此而大打折扣。

2.公益拆迁和商业拆迁难以区分

从我国目前的土地制度来看，城市房屋拆迁必须围绕社会公共利益这个前提进行。但目前从立法上没有对公共利益进行界定，一定程度上造成了“公共利益”这一概念在城市房屋拆迁中的滥用。

3.统一明确的《行政补偿法》的缺失

由于缺乏一部统一明确的《行政补偿法》，使得行政补偿的定义、原则、标准、范围以及补偿的程序没有统一的规定，光靠单行法规又无法穷尽行政补偿的所有事项，在实践中容易造成一些混乱。

三、完善城市房屋拆迁中行政补偿制度的构想

1.在宪法层面上明确行政补偿的基本原则并将“私有财产权”写入宪法

行政补偿的基本原则可以弥补具体法规的不足，法院和仲裁机构可以根据基本原则的精神做出裁判，确定当事人之间的权利义务及划分各方责任。这样有利于以宪法为指导，从法律、法规、规章等各个层次来逐步完善我国行政补偿的法律体系，从而做到有法可依。因此，笔者建议，把我国《宪法》的第10条第2款改为：“国家为了社会公共利益的需要，并在完全补偿的条件下，才可依照法律规定进行征用”。即应当在宪法中明确行政补偿的标准——完全补偿标准。而且，私有财产权是人权的重要组成部分，是人类生存和发展的基本权利。笔者建议，在《宪法》的“公民的基本权利与义务”一章中增加规定“公民的私有财产权”，这样不仅可以弥补财产权作为公民基本权利的缺位，而且也完备宪法中相关财产权的条文。

2.界定“公共利益”，明确公益拆迁和商业拆迁

我国2004年宪法修正案明确实行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是城市房屋拆迁行政补偿的前提。但是，我国对“什么事公共利益”并没有明确的规定，导致公共利益被一部分人随意滥用，造成较大的社会危害性。因此，尽快界定“公共利益”的涵义就显得尤为重要。在遇到争议的时候，可以通过“个案听证”的确认程序来辨别公共利益。具体来讲，在城市房屋拆迁项目规划之初，通过启动公共利益的听证程序，在保证听证程序的合法性、正当性的基础上，对拆迁项目个案是否属于“公共利益”拆迁项目给出明确答案。［1］

3.尽快出台统一的《行政补偿法》

一是明确补偿的标准。笔者建议：将公正合理和完全补偿确定为行政补偿标准。补偿标准的科学、公正、合理有助于化解行政争议，改善政府与公民之间的关系。二是扩大补偿范围，提高补偿金额。三是健全行政补偿程序。没有程序的保障，再好的法律也是一纸空文。在目前我国还没有《行政程序法》的前提下，在制定行政补偿基本法的同时，完善各单行行政补偿法，即由基本法统一行政补偿的基本原则、基本范围、基本程序和基本标准。