昌江县“多规合一”林地专项规划工作方法探讨

丁 山，张家阳，魏 甫

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

昌江县“多规合一”林地专项规划工作方法探讨

丁 山，张家阳，魏 甫

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意将海南省列为全国唯一的省域“多规合一”改革试点单位。昌江县作为海南省西部重要的工业基地之一，亟需借此次机会，解决建设用地与耕地和林地的冲突，实现空间合理管控，解决矛盾冲突，促进林地的保护和利用，在此就昌江县 “多规合一”林地专项规划的工作方法展开探讨。

多规合一；林地保护利用规划；昌江县

1 总体工作的背景

1.1 工作背景

1) 工作由来。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，其实质是开展空间规划，划清林地与耕地、草地等其他土地的界限。

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，一张蓝图干到底” “按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”；2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意将海南列为全国唯一的省域“多规合一”改革试点，要求牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。海南省委、省政府通过编制和实施《海南省总体规划(2015—2030)》，积极推进省域“多规合一”改革试点，以中央“四个全面”战略布局为指导，以生态立省、科学发展、绿色崛起、国际旅游岛建设和打造旅游特区为主线，坚持把海南作为一个整体来组织编制和实施规划，统筹落实中央改革试点要求。昌江县积极融入海南省发展战略，深化、优化《海南省总体规划(2015—2030)》对昌江县的发展定位及各项部署，严格落实各项空间指标，细化管控措施。林地保护利用规划作为部门规划纳入全县“一张蓝图”进行布局，同时，该规划自2013年批准已执行2年多，林地管理实际工作中也凸显出了一系列问题，借此次“多规合一”改革试点的机会，一并解决。

2) 存在的问题。昌江县林业部门目前掌握的有包括集体林权制度改革发证数据资料、退耕还林工程档案资料、公益林规划数据和林地保护利用规划等几类资源数据，长期以来各项档案数据没有进行及时更新，负责管理的部门也不同，数据存在重叠、遗漏等现象，一直以来没有得到有效解决。与此同时，昌江县土地利用总体规划与城乡建设规划在不断进行修编，各部门之间各自为政，没有进行有效衔接，各项规划之间相互“打架”，形成多处冲突的地块。政府日常行政审批环节发现了诸多问题，给土地资源的利用造成了闲置浪费，严重制约昌江县社会经济发展。

1.2 林地规划的现状与特点

1) 林地规划的现状。根据《昌江黎族自治县林地保护利用规划》(2010—2020年)，昌江黎族自治县现林地落界总面积106897.47hm2，占全县国土总面积的66.08%。其中，森林面积92825.42 hm2，占林地面积的86.84%，森林覆盖率为57.38%。昌江县规划到2020年的林地保有量指标为104310 hm2，比2009年减少2587.47 hm2。全县Ⅰ级保护林地面积17773.49 hm2，占林地面积的16.63%，规划到2020年Ⅰ级保护林地面积17698.63 hm2，占规划林地比率为16.97%；全县Ⅱ级保护林地面积46044.18 hm2，占林地面积的43.07%，规划到2020年Ⅱ级保护林地调整为45974.7 hm2，占规划林地比率为44.08%；全县Ⅲ级保护林地面积17569.38 hm2，占林地面积的16.44%，规划到2020年Ⅲ级保护林地调整为16680 hm2，占规划林地比率为15.99%，全县Ⅳ级保护林地面积25510.42 hm2，占林地面积的23.68%，规划到2020年Ⅳ级保护林地调整为23956.67 hm2，占规划林地比率为22.97%。

2) 林地资源的特点。昌江县林地资源的特点是： 森林资源丰富，但分布不均；热带天然林资源比重突出；热带经济林优势突出；用材林集约经营程度不高，林地单位产出偏低；人工林中纯林多，树种相对较少。

2 总体工作的任务和思路

2.1 工作任务

海南省域“多规合一”工作主要是通过编制《海南省总体规划》，科学谋划全省发展建设的顶层设计，破除行政界线和部门壁垒，落实全省一盘棋的理念和要求，通过建立全省统一的空间规划信息管理平台，将各类规划的目标统筹转化为空间资源的指标，协调并消除省级各有关规划、各市县主要空间规划等各类规划之间的矛盾，形成引领全省发展建设的一张蓝图。

昌江县“多规合一”工作主要任务是结合本县实际，全面落实《海南省总体规划》，在《海南省总体规划》的指导、管控、约束下，深入梳理并协调消除本县各类规划的矛盾，实现县域“多规合一”。具体工作是将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、林地保护利用规划等多个规划，相互融合到一张已明确边界线的县域蓝图上，并按照统一的坐标体系落实到“一张蓝图”中，划定生态控制线、基本农田控制线、林地保护控制线、开发建设边界线等，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，实现一个市县一本规划、一张蓝图。工作目的是以“多规合一”为平台最大限度守住生态红线，最大限度发挥资源利用效率，最大限度提高行政审批效率，完善项目审批机制，推进行政审批体制改革，简化项目审批程序，提高政府行政效能，避免资源浪费和同质化、重复建设。

2.2 工作思路

昌江县“多规合一”工作是以实现全县建设用地集约节约利用为总目标，以2020年建设用地规模边界的划定为总抓手，协调各行业规划的差异，逐步消除矛盾。

1) 梳理开发建设类规划差异(城乡规划与土地利用规划建设用地)，提出2020年建设用地规模边界初步方案。一方面协调规划、国土、林业等职能部门，对县现行城乡规划和土地利用规划中短期不能开发利用的“低效”建设用地进行大幅度的核减；另一方面，以全县战略规划为引导，根据山海互动的特色和产业转型的要求，确定全县中短期宜开发的重点区域和重点项目用地，并将核减的“低效”建设用地指标调入到宜开发的“高效”建设用地区域内，初步形成2020年全县建设用地规模边界方案。

2) 将2020年建设用地规模边界初步方案与刚性约束类规划(生态红线、基本农田、公益林等)协调比对，在充分落实县发展战略和“十三五”建设项目空间落位的基础上，进一步细化2020年建设用地规模边界。

3) 以进一步细化的2020年建设用地规模边界为蓝本，再次协调各行业规划的差异。在2020年建设用地规模边界内，将约束类规划调出，将开发类规划覆盖；在2020年建设用地规模边界外，将各类约束类规划的矛盾协调消除。最终确定全县2020年建设用地规模为8241 hm2，控制在国土规划确定的2020年昌江建设用地总规模范围内，最终形成“一张蓝图”。

3 “多规合一”林地专项规划的工作现状

3.1 林地保护利用规划与其它林业资源数据的关系

以昌江县现行林地保护利用规划数据为基础，与现行公益林规划数据、集体林权制度改革发证数据、退耕还林工程验收档案数据等相关规划进行叠加对比，分析并进行处理。

1) 现行公益林规划数据在现行林地保护利用规划范围外的有734个小班，面积为176.7 hm2。原因是林地保护利用规划矢量数据一直未进行修编，而且公益林规划图层根据省厅的实际经营管理活动进行了局部修改。两个规划没有进行衔接，导致一部分公益林未纳入规划林地管理。

2) 现行集体林权制度改革管理数据在现行林地保护利用规划范围外的有16248个小班，面积为11244.5542 hm2。原因是昌江县的集体林权制度改革发证数据比较零星分散，在林地保护利用规划之前已经完成，在林地保护利用规划编制时，因各种情况发证林地未全部纳入规划范围。

3) 现行退耕还林工程验收档案数据在现行林地保护利用规划范围外的有1 463个小班，面积为629.3018 hm2。原因是昌江县现行退耕还林工程验收档案自验收后未进行更新，多年来地块已发生变化，项目征占用，种植结构改变等原因致使林地保护利用规划无法纳入规划范围，也存在一部分遗漏的情况。

3.2 林地保护利用规划与其它规划数据的关系

以昌江县现行林地保护利用规划、昌江县现行土地利用总体规划、昌江县现行城乡建设规划等为例，将各项规划进行对比分析。

1) 与城乡建设规划建设用地的重叠面积为2799.90 hm2，主要分布在昌江县重点打造的棋子湾旅游度假区、县城所在地石碌镇周边以及叉河工业园区范围内。在此之前林业规划与住建规划未进行过对接，部门之间按照自己的政策规章来进行规划，导致土地规划冲突。集中分布的地块属于昌江县开发力度很大的重点区域，土地用途亟需本次“多规合一”工作来解决。

2) 与土地利用总体规划中的基本农田的重叠面积为3381.61 hm2。主要问题是地块边界相互交叉，形成“你中有我，我中有你”的局面。基本农田与林地两者都是作为生态保护为主的土地用途，但是经营目的完全不同，二者在进行土地规划时肯定不能重叠，目前已发现地块使用时所适用的政策法规的矛盾，如不处理妥当，会产生极大隐患。

3) 与土地利用总体规划中的一般耕地的冲突面积为2540.75 hm2。这几类地块主要分布在老百姓活动频繁的地块，一般耕地用于从事农业生产行为，林地用于种植林木获得收益。，两类规划之间这类地块的界定标准中的表述不一致，容易产生重复规划，给职能部门行政管理上带来很大的困扰。

4 “多规合一”林地专项规划的工作方法

4.1 矛盾处理原则

为了更好地完成“多规合一”工作，尽快解决部门之间矛盾，确定了以下处理原则。

1) 规划林地和基本农田重叠处理。以海南省第一次地理国情普查阶段性成果中现状地表覆盖为依据，现状为耕地、草地、园地的认定为基本农田，现状为林地的认定为林地；对于基本农田与林地缺口部分，从规划耕地和规划林地外的地块中补充。其中林地从现状地表覆盖为林地、园地(橡胶园、果园、茶园等)、草地的地块中补充；耕地从现状地表覆盖为耕地的地块中补充。在具体处理时，要注意公益林地、天然林地和已核发林权证林地不宜保留为基本农田。

2) 规划林地和一般耕地重叠处理。现状为林地的，予以保留，要求调出耕地。现状为耕地，且不属于毁林开垦的，国土二类调查数据为耕地的，从林地范围调出。

3) 规划林地和2020年建设用地规模边界重叠处理。已依法办理占用征收林地手续的，无论是否为现状林地，一律从林地范围调出；现状已为非林地(水域、村庄、道路、建筑物、矿山等)，且无法恢复林业生产条件的，从林地范围调出；规划为建设用地，且已取得建设用地土地证的，从林地范围调出，但以下三种情况除外：已发放林权证的且发证时间在土地发证之前的、、现状地类为天然林的、属于公益林且批准为公益林时间在土地发证之前的；规划为建设用地，现状为林地且不为天然林的，由昌江县“多规合一”领导小组讨论后报上级主管部门同意再确定。

4.2 工作流程

本次“多规合一”工作中昌江县要求的林地保有量指标为104310 hm2。参照《全国林地年度变更调查技术方案(试行)》《海南省2015年度林地变更调查操作细则》及其补充规定、《海南经济特区林地管理条例》等相关法规、规程，结合昌江县开展“多规合一”工作的实际需要，昌江县的林保规划调整工作按照以下步骤进行。

1) 收集资料并转换坐标。主要分为两个方面，包括林业部门内部经营管理资料和其它相关部门的规划数据档案资料。林业部门内部经营管理资料包括县森林最新资源二类调查成果，县生态公益林保护建设规划成果，县集体林权制度改革发证电子档案，近3年全县营造林验收档案数据库,近5年已办理林地审核审批项目台账等。其它部门的规划数据档案资料包括昌江县地理国情普查阶段性成果、昌江县最新城乡建设规划、昌江县土地利用总体规划，昌江县的行政区划界线电子档案等。将收集到的资料弄清各类数据的坐标系，再将文件转为多规合一要求的shp格式文件，同时将空间参考全部转换为规定的西安80平面坐标系。

2) 分类归纳整理。将所有已转换为shp格式的文件按照部门类型进行分类整理归纳，林业内部经营管理资料分为九大类型，分别为植树造林、森林采伐、林业工程、占用征收、林业案件、森林灾害、权属变更、森林类别、规划调整。其它相关部门规划分部门类型进行整理，如，城乡建设、国土、环保、旅游、海洋、交通、水利等。

3) 查漏纠错。将整理好的各项林业内部经营管理资料进行检查，落在县域行政范围外的，剔除出林地范围；落在县行政范围线内的，结合最新卫星影像判读，将其它林业规划认定为林地的，但未纳入林保规划的地块补充调入，特别要保证生态公益林、天然林地不遗漏。现状为非林地错划为林地的，调出林保规划。另外在完成此项工作的同时，对原林保规划中林地边界发生变化或区划不准的地块进行修正，严格区分出林地与非林地的边界线。

4) 叠加分析。将完成初步查漏纠错的原林地保护利用规划与其它部门规划进行叠加分析，对形成的冲突地块进行冲突检测，明确冲突地块的分布区域，找出冲突产生的原因，作为依据供多部门会商解决。

5) 矛盾消除。将冲突地块提交各部门集中讨论处理，根据之前会议已制订好的矛盾处理原则，逐步进行调整。对于现状仍为林地，且又规划为建设用地的，尽量保留为林地。要求规划部门说明原因，对建设规模进行整合，最大限度地避让林地规划，优先保障生态建设的需求。

6) 补充区划。与县相关部门对接消除矛盾后，重新统计昌江县已确定的林地规划的面积，与昌江县林地保有量指标进行比对。如有缺口部分，必须进行林地补充区划。优先从昌江县生态红线范围内的、国土规划中未划入2020年建设用地规模边界的林地、木本园地中补充，如无法满足指标，继续将草本园地，荒草地、牧草地、适宜造林的滩涂以及其它符合林地区划标准的地块补充区划为林地，直至满足林地保有量指标。再根据省林业厅的要求，昌江县需留足后备林地以便于将来进行林地占补平衡，可以考虑将剩余适宜造林的地块区划为后备林地。

7) 属性完善和保护等级划分。参考已收集的各项林业内部经营管理资料，结合最新卫星影像判读，对已划定的林地保护规划及其后备林地进行小班属性因子完善，重点关注地类，起源，森林类别，林种，工程类别等。遵循实事求是的基本原则，根据《海南省林地保护利用规划(2010—2020年)》的分级标准开展查错纠偏，将林地小班重新准确划分四个保护等级和公益林保护等级。

8) 汇总整合。完成昌江县林地保护控制线 (含后备林地)调整工作后，经县“多规合一”领导小组审查后，与其它部门规划进行对接，修改完善并最终整合，形成昌江县“一张蓝图”。

5 “多规合一”林地专项规划的建议

“多规合一”不是规划的简单合并，而是涉及经济、社会、行政、生态文明等多领域的综合改革。海南省域“多规合一”改革试点率先在全国推进，是一项全新的探索工作，没有经验和范例可循。林地规划编制与“多规合一”工作对于昌江县来说是一项全新的任务，本文从具体工作过程中需要注意的问题提出几条建议。

5.1 建立统一的信息联动平台

“多规合一”需要全省各市县联动，涉及多个部门多项规划的整理，制定形成统一“多规合一”技术规定和成果数据标准，进一步完善“多规合一”标准文件，形成地方技术规范。统一省、县发改、规划、国土、环保、林业、海洋等职能部门之间不同的空间坐标系，达成共识。形成全省统一的业务管理信息系统的联通。同时确定一致认可的县(市)、乡(镇)、村三级行政界线和海岸线等工作底图。实现各市县、各厅局业务管理信息系统与平台的信息交换、信息共享和管理联动。

5.2 建立多部门联动沟通交流机制

县“多规合一”领导小组要设置多部门联动沟通交流机制。本次“多规合一”规划期至2030年，各部门整合多种规划，各规划地块只具有唯一的规划用途，任何变动都是牵一发而动全身，触动到多个部门规划，需要多部门共同协商讨论决定。同时在具体的规划整合过程中积累的经验，遇到的问题，通过联动沟通机制，可以进行同平台的学习与传递。也能够在会上共同发挥智慧，解决出现的棘手问题，并确定下阶段的工作思路。因此，必须建立常态沟通交流机制，并由相关部门分管领导和技术单位专职人员组成。

5.3 建立规划动态更新维护制度

在完成“多规合一”总体工作时，现有“多规合一”成果调整、补充和完善更新，与城乡规划、土地利用总体规划的修改保持联动，因重大项目用地需要确需修改 “规划控制线”的，由相关部门研究后上报县规划委员会审议，审议通过后，该部门应按程序联动修改相关法定规划及“规划控制线”，修改完成后，对信息联动平台的“一张蓝图”的规划控制线进行维护。

[1] 海南省人民政府. 海南省总体规划(2015—2030)[R]. 海口：海南省人民政府, 2016.

[2] 昌江黎族自治县人民政府.昌江黎族自治县总体规划(空间类2015—2030)[R]. 昌江: 昌江黎族自治县人民政府, 2016.

[3] 海南省林业厅. 海南省林地保护利用规划(2010—2020)[R].海口: 海南省林业厅, 2013.

[4] 国家林业局森林资源管理司. 全国林地年度变更调查技术方案：试行 [S]. 北京: 国家林业局资源司, 2013.

[5] 海南省林业厅. 海南省2015年度林地变更调查操作细则[S].海口: 海南省林业厅, 2015.

[6] 海南省林业厅. 海南省2015年度林地变更调查操作细则补充规定[S]. 海口: 海南省林业厅, 2015.

DiscussonWorkingMethodsofChangjiangCountyForestSpecialPlanningin“Multiple-planCoordination”Work

DING Shan，ZHANG Jiayang，WEI Fu

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

In June 2015, the thirteenth meeting of the central comprehensive deepening of reform leading group agreed to Hainan as the pilot province of “multiple-plan coordination” reform. Changjiang county is one of the important industrial base in the western part of Hainan province. The government has an urgent need to borrow the “multiple-plan coordination” reform opportunity to fundamentally solve the problem of conflict between construction land,farmland and forest land,to achieve reasonable space control,ease the conflict,and promote protection and utilization of forestland.This paper probed into the working methods of Changjiang county forest special planning in“multiple-plan coordination” work.

multiple-plan coordination；forestland protection and utilization plan；Changjiang county

2016 — 03 — 15

丁山(1987-)，男，海南海口人，助理工程师，主要从事森林资源监测和生态林业规划设计等工作。

F 326.20

B

1003 — 6075(2016)02 — 0010 — 05

10.16166/j.cnki.cn43 — 1095.2016.02.003