动物产品分销换证工作改革探讨

侯佩兴，黄优强，蒋 春，房 涛，潘剑平（上海市动物卫生监督所，上海 200335）



动物产品分销换证工作改革探讨

侯佩兴，黄优强，蒋 春，房 涛，潘剑平
（上海市动物卫生监督所，上海 200335）

摘 要：动物产品分销换证是动物卫生监督机构实施动物产品流通监管的一项措施。按照现行流通环节监管职责划分，动物产品进入流通环节后已不属于动物卫生监督机构的监管范围。本文通过对动物产品分销换证工作状况的分析，提出了取消动物产品分销换证、建立食品安全信息追溯机制、加强食品安全监管的建议。

关键词：动物产品；分销换证；监管；职责划分；改革

动物产品分销换证是长期以来在流通环节监管职责不清、多部门交叉监管的情况下形成的，是对动物产品流通的监管措施，是目前动物卫生监督机构仍在实施的历史遗留工作。按照现行流通环节监管职责划分，动物产品进入流通环节后已不属于动物卫生监督机构的监管范围，继续由动物卫生监督机构实施分销换证，存在着法律依据不足、工作量大、工作人员缺乏、职责尴尬等问题。本文就新形势下如何做好流通环节动物产品的监管，改革动物产品分销换证工作进行探讨。

1 现行动物产品分销换证的情况

1.1 动物产品分销换证的沿革

动物产品分销换证是在第一版《动物防疫法》颁布实施时，动物卫生监督机构（农业部门的畜牧兽医站）参与动物产品流通管理的情况下产生的。当初，为保证动物产品在市场的正常流通、销售，根据商务部门和农业部门的协商，由商务部门确定经营动物产品的批发市场名录，农业部门参照农业部《畜禽检疫委托管理办法》的要求，委托市场管理方对场内经营的动物产品实施分销换证（复验换证、市场检疫），动物卫生监督机构对分销换证工作实施监管。

随着《行政许可法》的颁布实施和《动物防疫法》的修订，动物检疫和动物产品分销换证工作的性质发生了变化。动物检疫属于行政许可行为，动物检疫合格证明属于行政许可的法律文书，对实施主体有了新的要求，委托检疫、委托分销换证不再符合法律的规定，动物的产地检疫、屠宰检疫、动物产品的分销换证均成了需要由官方兽医实施的工作。

1.2 目前动物产品分销换证的工作依据

按照《动物防疫法》要求，屠宰畜禽应向当地动物卫生监督机构申报检疫，由动物卫生监督机构实施屠宰检疫，检疫合格的加施检疫标志、出具检疫证明后，动物产品方可进入流通环节。经营、运输动物产品应当附有检疫证明、检疫标志。《动物防疫法》对动物产品分销换证没有明确规定。考虑到流通环节动物产品中转、拆分销售的需要，农业部在制定《动物检疫管理办法》时，规定了“经检疫合格的动物产品到达目的地后，需要直接分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构申请换证；贮藏后需要继续调运或者分销的，可以重新申报检疫”。

1.3 现行动物产品流通管理状况

动物产品进入流通环节后，多个监管部门按照各自的制度实施监管。以上海为例，商务、食药监部门制定了交易确认制度，实施流通追溯确认管理，动物产品继续分销时，以交易确认制度实施溯源管理；动物卫生监督机构实施分销换证工作，对符合要求的产品换发检疫证明；质监部门对分割加工企业实施生产许可管理，产品按食品质量标准（Quality Standard，以下简称QS）生产许可要求加以监管。动物产品流通过程中的凭证既有检疫证明，又有交易确认证明，有的还有QS标志。

1.4 动物产品分销换证的作用

动物产品的检疫是在屠宰场通过屠宰检疫形式实施的，屠宰检疫是综合的过程，需要通过了解动物产地检疫情况（查验产地检疫证明），经过宰前、宰后检疫，综合各环节的检疫情况作出最终检疫结论。动物产品进入流通环节后，按照现有的技术水平，对分割的动物产品已经无法再实施检疫，目前尚缺乏可依据的标准。动物产品的分销换证不是检疫行为，结论的依据是官方兽医在屠宰环节签发的检疫证明，或者根据该证明换发的检疫证明，屠宰检疫合格的结论是屠宰场官方兽医作出的，分销换证依据的是原检疫证明的结论，其作用是检疫信息的传递，证明流通的动物产品是经过屠宰检疫合格的，实质也仅仅是起到了溯源凭证的作用。

2 存在的问题

2.1 法律依据不足，不符合依法行政的要求

动物检疫证明的签发属于《动物防疫法》设定的行政许可，规定由官方兽医实施动物和动物产品的检疫，检疫合格的签发检疫证明。该法所称检疫仅限定于动物的产地检疫和屠宰检疫，动物产品分销换证并不属于检疫范围。分销换证过程无法实施检疫，只是基于动物屠宰检疫已生效的行政许可，再一次实施的类似于行政许可的行政行为。《动物防疫法》对此没有规定，动物产品分销换证的法律依据不足，按照国家行政审批制度改革中关于清理行政权力、减少行政审批事项的要求，属于应当取消的行政行为。

2.2 换证数量巨大，影响动物卫生监督工作的正常开展

动物产品经过多次中转分销，每次分销都要换发检疫证明，而且随着逐级分销，产品越来越分散，每张检疫证明签发的动物产品重量越来越小，有的不到一公斤，需换发的检疫证明数量越来越多，导致动物产品的分销换证工作量巨大。以上海为例，日均分销换证动物产品约2 000吨以上，日均签发检疫证明1万张以上，分销换证签发的检疫证明占了检疫证明签发总量的75%以上。动物检疫合格证明属于行政许可文件，应当由官方兽医（动物卫生监督机构编制内人员）签发，但是基层动物卫生监督机构人员匮乏，分销换证工作占用了大量的人力物力，干扰了整体工作的资源配置，直接影响了动物卫生监督机构的动物产地检疫、屠宰检疫以及动物防疫等监督执法工作的正常开展。基层动物卫生监督机构只能协调财政出资，以政府购买服务的形式聘用临时人员、委托乡镇兽医人员实施分销换证工作，实践中由聘用人员签发属于行政许可法律文书的动物检疫合格证明，存在很大的法律风险。

2.3 难以规范开展，存在工作风险

目前动物产品分销换证的依据仅有《动物检疫管理办法》第26条、第27条，而且第27条规定的“重新检疫”目前没有规程、没有标准，无法实施重新检疫。由于法律法规依据不足，对需要分销换证的企业无法制定如资质要求、动物产品加工程度、流转次数等管理要求，分销换证工作难以规范开展。有的动物产品经过了分割加工，有的在流通环节中经过多个环节的分销换证，很难保证与原有检疫证明证物相符。本应由企业承担的生产、销售动物产品质量安全的职责，经过签发检疫证明后转为官方兽医和动物卫生监督机构的职责，违反了企业对生产、销售的产品质量安全负责的管理要求，分销换证工作存在较大的风险。

2.4 增加企业成本，不符合市场运行规律

由于流通环节的多头管理，企业无所适从。目前，在动物产品流通过程中，存在多个监管部门制定并要求的流通凭证，有动物卫生监督机构出具的动物检疫合格证明，有商务、食药监部门的溯源证明（交易确认证明）、IC卡，有些加工企业生产的产品还有QS标志，各部门在监督检查时既要检查本部门要求的流通凭证，也会检查其它部门要求的凭证，企业搞不清各部门的职责，疲于应付。不少企业认为，各种凭证功能重复、效率低下、实效性差，增加了产品流通的成本和程序，对正常的流通销售形成了阻碍，建议对于屠宰检疫合格、已取得上市流通许可的动物产品，应当由一个部门统一实施监管，简化监管过程和手续，方便合格产品的正常流通。

2.5 超越职责权限，不符合现行食品安全监管职责分工

按照《国务院机构改革和职能转变方案》，农业部和食品药品监管总局的职责已明确：农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理；食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。2014年10月31日，农业部、食品药品监管总局联合下发了《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号），明确规定食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责。

按照现行农产品和食品质量安全监管职责划分，动物产品流通过程的监管职责属于食品药品监督部门，农业部门只需在畜禽屠宰检疫后，与食品药品监督部门实施进入流通环节的衔接工作即可。因此，农业部门在流通环节实施动物产品的分销换证已超越了动物卫生监督机构的职责权限。特别是动物产品分割加工企业，其企业设立、生产许可、加工过程的监管均不属于动物卫生监督机构管理，但是产品由动物卫生监督机构出具证明，存在严重的管理职权错位。

2.6 存在制度缺陷，没有理顺许可和监管的关系

依据《动物检疫管理办法》规定，经检疫合格的动物产品到达目的地后，需要分销的，可以向输入地动物卫生监督机构申请换证，条件是需提供原始有效的《动物检疫合格证明》，检疫标志完整等。据此，针对初次的、大批量批发的动物产品可以实现，但是当动物产品进入加工企业，经分割加工后，破坏了原屠宰检疫标志的，无法取得分销的检疫证明。随之而来的问题是这类没有检疫证明、没有检疫标志的产品能否进入流通、销售环节？如果能，那么其它没有破坏检疫标志的产品，不换证应该也能进入，分销换证没有了存在的意义；如果不能，这类产品是否禁止，分割加工企业是否应当关闭，按照目前的管理制度无法解释这种现象。

由于分销换证制度的存在，流通环节其它监管部门对动物产品一律要求持有检疫证明，迫使加工企业向动物卫生监督机构申请分销换证。作为动物卫生监督机构的官方兽医成了矛盾的中枢，对于检疫标志不完整的动物产品，不给予换证，企业会因无法生存而反复上访投诉；给予换证，违反了《动物检疫管理办法》和农业部“六条禁令”，甚至涉嫌“玩忽职守”。

3 分销换证工作改革探讨

3.1 取消动物产品的分销换证

目前分销换证是否可作为行政许可行为存在争议，其实施的依据、标准缺乏，后续监管也没有理顺。大型城市的分销换证工作量大，动物卫生监督机构受人员编制的限制，也无法规范地完成动物产品分销换证工作。按照目前的职责划分，动物产品进入流通环节后，应当由食品药品监督部门按照食品的要求实施监管，动物卫生监督机构不再拥有监管的权力，应当取消动物产品的分销换证工作。

3.2 建立食品安全信息追溯机制

动物产品分销换证签发的检疫证明，仅是作为流通环节动物产品检疫信息的追溯，取消动物产品的分销换证后，可以建立食品安全信息追溯机制（按职责应由食品药品监管部门牵头）。农业部、食品药品监管总局联合下发的《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）要求食品药品监管部门要在有序推进食品安全追溯体系建设的同时，积极配合农业部门推进食用农产品质量安全追溯体系的建设，做好与农业部门建设的食用农产品质量安全追溯体系的有机衔接。上海市已颁布实施《上海市食品安全信息追溯管理办法》（市政府令2015第33号），明确要求食品药品监管部门在整合有关食品和食用农产品信息追溯系统的基础上，建立全市统一的食品安全信息追溯平台。

3.3 将动物产品检疫信息纳入食品安全信息追溯平台

动物卫生和食品药品监管部门按照职责划分，实施分段监管。检疫合格的动物产品由动物卫生监督机构的驻屠宰场官方兽医加施检疫标志、签发检疫证明。进入批发市场后，批发市场按照食品药品监管部门的要求存档保留入场动物产品的检疫证明，并将检疫信息和其它有关食品安全信息统一录入食品安全信息追溯平台。继续分销时不再实施分销换证，批发企业由追溯平台授权，将检疫信息传递至下一接收单位，或者打印交易确认证明。产品接收单位通过交易确认证明或者通过平台信息接收，确认产品安全信息和检疫信息，再次分销时，继续通过平台作信息传递。流通领域的监管部门按照交易确认证明或通过平台实施流通监管和追溯管理，动物产品能够追溯到批发市场保留存档的原始检疫证明的，即为经检疫合格的产品。

3.4 修改相关法律法规

目前，动物卫生和食品药品监管部门的职责划分已经明确，取消动物产品分销换证的障碍在于《动物防疫法》对经营和运输动物产品，有应当附有检疫证明、检疫标志的要求。按照目前职责划分，应当修改《动物防疫法》，将第43条“经营和运输动物产品应当附有检疫证明、检疫标志”的表述删除，保留第25条“禁止经营、运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物产品”。对经营动物产品的要求，建议将“附有检疫证明”修改为“经过检疫合格”，以提高监管效率，并与《食品安全法》的要求保持一致。建议对《动物检疫管理办法》进行相应的修改，删除第26条、第27条。

（责任编辑：白雅娟）

Discussion on the Reform of Exchange Quarantine Certifi cate of Animal Products during Distribution

Hou Peixing，Huang Youqiang，Jiang Chun，Fang Tao，Pan Jianping
（Shanghai Animal Health Supervision Institute，Shanghai 200335）

Abstract：Exchanging the quarantine certificate of animal products during distribution as an effective measure were implemented by animal health supervision institutions.Under the current division of supervision duties，animal products will not belong to the scope of animal health supervision agencies.Based on the analysis of exchange quarantine certifi cate of animal products during distribution，it's reconmmended that canceling the exchange quarantine certifi cate of animal products during distribution，establishing the information tracing mechanism and strengthening the supervision on food safety.

Key words：animal products； exchange quarantine certifi cate during distribution；supervision；division of duties；reform

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）02-0089-04