刍议跨省引进动物或动物产品的指定通道制度

石 泉，柳长君，邓文煌（.内蒙古动物卫生监督所，内蒙古呼和浩特 0000；.湖北省动物卫生监督局，湖北武汉 40064；.深圳市动物卫生监督所，广东深圳 58055 ）



刍议跨省引进动物或动物产品的指定通道制度

石 泉1，柳长君2，邓文煌3
（1.内蒙古动物卫生监督所，内蒙古呼和浩特 010010；2.湖北省动物卫生监督局，湖北武汉 430064；3.深圳市动物卫生监督所，广东深圳 518055 ）

摘 要：本文以四川省、上海市、吉林省为切入点，对跨省引进动物或动物产品的指定通道制度进行了实地调研，深入分析了三省（市）指定通道的建设模式、运行状况及取得的成效，阐述了现存制度中存在的问题，提出了加强法律支撑、国家统一规划、政府政策立项、保障人员待遇、严格落地报告、加强深入调研等建议。

关键词：指定通道；跨省引进；《动物检疫管理办法》；专题调研

1 指定通道建设概况

1.1 指定通道制度的发展历程

所调研的省市实施指定通道制度比较早，且各有特点。四川省为了打开欧盟市场，于上世纪八十年代开始以无疫区建设为目的，根据动物疫病区域化管理原则，在省界建起了一批公路动物防疫监督检查站，到2003年以无疫区为核心增至50处；2013年省畜牧食品局印发《四川省无规定动物疫病区指定通道规划》，明确了44条省际指定通道。上海市于2001年以市政府公告形式，明确了8个外省市动物及动物产品入沪指定道口；2002年至2003年，通过实施市境道口动检信息网络系统及专用光纤传输网络建设项目，配置了道口检查数据的联网及自动消毒工具；2004年实施科技兴农项目，完成了市境道口实时监控系统，并优化监管系统软件，建成了视频、数据、语音“三网合一”的信息化网络；近两年又增加投入，升级改造，监控系统得到不断完善；2014年在枫泾道口建成了无害化处理专用冷库，将查处的病害动物及动物产品集中存放销毁。吉林省人民政府于2003年发文确定了全省设置41处省际公路动物卫生监督检查站 ；2011年，为推进永吉免疫无口蹄疫区建设，根据吉林省公路网发展情况和动物卫生监管形势，省政府下发了《吉林省人民政府关于调整无规定动物疫病区动物卫生监督检查站并设立指定通道的批复》，将省际公路动物卫生监督检查站调整为40处，并确定了26条公路指定通道、4条铁路指定通道和3条民航指定通道。以上三个省市在指定通道制度实施方面都取得了很好的成效，规章制度比较完善，具备机构、人员编制以及相应设施设备，基本满足当地动物防疫需求。

1.2 设置指定通道的法律依据

四川省为了加强无规定动物疫病区建设，2011 年12月19日发布《四川省无规定动物疫病区管理办法》（第255号政府令），明确规定输入到无疫区的动物、动物产品应当经指定通道进入；2014 年6月1日修订施行的《四川省＜动物防疫法＞实施办法》进一步明确，跨省输入到无疫区的动物及动物产品的检疫申报程序、检疫所需费用要纳入财政预算以及由省级兽医主管部门对指定通道进行统一规划。

上海市根据其特大消费型城市特点，于2001年印发《上海市人民政府办公厅关于进一步加强本市动物防疫工作的通知》（沪府办［2001］35号）和《上海市人民政府关于在指定道口运入畜禽及其产品的通告》；由市政府批准自2002年2月1日起，设立8个公路道口动物卫生监督检查站和5个铁路货运专线作为入沪动物及动物产品指定道口，对其他外省市供沪企业实施了备案登记制，并与相关省市区建立了产销联防年度联席会议机制。

吉林省在永吉免疫无口蹄疫区建设推动下，于2011年7月28日修订通过《吉林省无规定动物疫病区建设管理条例》，明确规定对过境和进入无疫区的动物、动物产品实行指定通道制度，为指定通道提供了重要依据；同时为了加强对引进易感动物及动物产品的检疫监管，由省人民政府发布通告，对进入或过境无疫区的动物和动物产品应在指定通道所在检查站进行报检、查证验物、消毒以及隔离做出了详细规定。三个省市均通过政府层面或人大立法层面，确认了经公路、铁路、航空跨省输入动物检疫监管指定通道的合法地位，同时对输入到无疫区的动物及动物产品的二次检疫提供了法律支撑。

1.3 已建成的指定通道运行情况

三个省市指定通道建设的模式有所不同，但目的都是为了防止动物疫病通过跨省引进的动物或动物产品传入，并取得了一定效果。针对错综复杂的跨省或跨地区的交通网，将每一条通道统一编号、分级分类。省级人民政府发文确认的视为一级指定通道，除此之外的为二级和三级指定通道。二级指定通道由各地县级主管部门确定，由所在地公安交通或路政部门协助监控，三级指定通道在乡镇政府或村委会配合下实施监控。

四川省根据无疫区建设要求，由省际检查站及无疫区周围新建的检查站形成了内外两层指定通道模式，在指定通道建设过程中将过去的公路检查站以动物检疫申报点的名义全部保留下来，成为了堵截外疫、执行动物疫病防控政策的实体载体。

上海市将外省市动物及动物产品进沪指定道口分为三类：第一类为8个运入畜禽及其产品的指定道口；第二类为21个设有公安道口检查站或交通运政检查站的市境道口，其中包括设立动物卫生监督检查站的8个指定道口；第三类为41个没有设置任何检查站，有少量车辆通行的非指定市境道口。8个指定道口均设在与江苏、浙江两省相连的跨省市国道、省道等主要交通要道，车辆及货物流通量较大，每年80%的动物及动物产品均由外省市供应，道口检查站24小时昼夜轮班执勤，据统计仅2014年检查消毒车次达190 413辆。

吉林省以永吉县无疫区为核心，设置三条指定通道，并以乡镇畜牧兽医站为载体，在三条指定通道上配置了10个公路检查站，在其他非指定通道上均设置了警示牌，以划区包片形式形成了公路道口监控网。近两年，省里又提出要建设全省范围的无疫区，各项工作正在紧锣密鼓地筹备和实施当中。

2 设立指定通道的原则及意义

2.1 设立指定通道遵循的原则

各省在设定指定通道时主要考虑的因素有动物及动物产品运输量大的高速公路、国道、省道等主要交通要道；指定通道必须设有动物卫生监督检查站，能对进境或过境运载动物及动物产品车辆进行监督检查和查证验物；设立的指定通道必须被社会及管理相对人熟知；与指定通道配套设置的动物检疫申报点，要以现有的公路动物卫生监督检查站或指定通道所在地乡镇兽医站（动物卫生监督分所）为依托；四川和吉林两省因地制宜，结合无疫区建设需求，与外省相邻的每个县区原则上都要设立1处指定通道，如一个县与2个省相邻的，有2条以上跨省公路且距离较远的可以设2个，一个县境内最多不超过2个指定通道；此外，考虑的因素还有指定通道进入或过境无疫区载畜车辆的数量、动物及动物产品主要集散地、流通去向和途径、指定通道两旁规定距离内易感动物养殖场所分布等；坚持既能便民，又能节省监管成本的原则；指定通道以外的非指定通道的监控，由公安交通及公路运输管理部门配合协调，建立办案移交机制；其他道路需要由当地乡镇、行政村村委会形成联防联控机制，来保证外省市动物及动物产品运输车辆能够按照规定经过指定通道进入或过境。

2.2 指定通道制度的功能定位

从三个省市指定通道制度运行情况看，指定通道在动物疫病防控立体机制中起到了很好的屏障和滤网作用。各地在落实指定通道制度当中，把省际动物卫生监督检查站当作指定通道建设的重要关卡，因此过去的公路、铁路动物卫生监督检查站建设都得到了加强，能够对进境、过境运输动物及动物产品的车辆进行登记检查，进一步促进了检查站的正常运行，使检查站在查证验物、登记造册、检疫消毒、疫情报告等方面的功能真正得到发挥。上海市通过实施指定道口入沪登记备案制度，实现了外来动物及动物产品在全市范围内的全程监控，有效维护了肉食品市场的公共卫生秩序。四川和吉林省实施指定通道制度，通过开展广泛宣传教育活动，提高了全体管理相对人对动物卫生监督执法的认知度，目前绝大部分运载动物及动物产品的车辆都从指定通道进境或过境，这在一定意义上降低了动物疫病通过跨省运输环节的传播蔓延的风险。

2.3 实施指定通道制度的意义

三个省市均通过实施指定通道制度有效促进了当地动物卫生监督执法工作，维护了跨省运输环节的动物防疫秩序。各省市都以指定通道制度的落实为契机，逐步完善各项规章制度，不断规范工作程序，切实提高了跨省运输动物检疫监管能力，能及时发现染疫、病害动物及动物产品，并能采取科学、快速、严格的处置措施，消灭传染源，有效控制了重大动物疫病传播，保护了人民群众的身体健康，维护了社会和谐稳定，促进了畜牧业健康持续发展。社会各界对指定通道的认识不断提高，经指定通道进入的运输动物及动物产品车辆逐渐增多，违法违规现象逐年减少。

3 指定通道制度建设及运行中存在的问题

指定通道制度在实施过程中也遇到了一些问题，主要是缺乏上位法依据，导致机构、人员、设备以及运行经费很难按需配备。

3.1 因缺乏上位法依据，地方法规很难设定突破性规定

四川和吉林两省都通过立法，将指定通道制度纳入地方性法规，但都是在无疫区建设背景下才列入了法条，且都设置了相应的罚则。而对于非指定通道的监控，缺乏兽医部门与公安交通等部门之间协调配合的硬性规定。面对四通八达的交通网、现代物流业及市场大流通格局，没有公安交通部门的协助配合，只靠动物卫生监督执法这支薄弱力量，无法堵截漏洞，造成有心无力的尴尬局面。以上海市指定道口为例，由于《动物防疫法》对动物卫生监督检查站的临时性定位，在建站用地上无法落实，现目前运行的8处指定道口均为临时性设站，随时可能被城市规划或路政建设拆除。

3.2 检查站工作人员缺乏执法资质，被动从事执法监督工作

调研各省市指定通道动物卫生监督检查站都存在人员不足情况，临时性聘用人员因不具备官方兽医身份，导致检查站开展工作十分被动。尤其四川和吉林两省指定通道检查站一般都设在省际的偏远山区，地方财政困难，加上县级动物卫生监督机构编制有限，检查站以乡镇畜牧兽医站或临聘人员为主，且受人数所限制，很难实行24小时不间断地在岗值班，报酬待遇与工作艰苦程度不相匹配，造成队伍稳定性差，对指定通道检查站的正常运转和工作开展带来很多不利因素。

3.3 违法逃避报检现象严重，查办案件困难重重

由于管理相对人疫病防控意识淡薄，依靠公路“三乱”治理和“鲜活农产品绿色通道”的规定，常有逃避监督检查现象的发生，对指定通道正常工作造成困扰。货主或承运人发现自己的动物或动物产品不符合检疫监管规定时，常采取将货物暂遗弃在检查站，或者提前绕道进境或过境等形式逃避监督检查，对此类违法行为依法依规处理费用太高，当地财政又很难承担，对被遗弃货物的处置束手无策。尤其在生猪市场价格高位运行时期，猪源紧张，生猪贩运人和屠宰场的地下利益交换，对检疫监管带来巨大压力，群众食肉安全很难保障。虽然地方法规都对不经指定通道进境或过境的行为作出了相应处罚规定，但没有公安交通部门协助，很难落实动物检疫监管落地报告、指定通道强制性规定。

3.4 选址建站与便民原则存在矛盾

国家对高速交通网逐步实行一卡通管理，且鲜活农产品免费通行，而检查站一般都在高速路外侧，导致运输动物或动物产品车辆接受检查与国家其他优惠政策相抵触，产生了被动局面。四川省在一期规划的指定通道检查站中，有很多需要新建或迁址的指定通道检查站，由于交通部门不支持涉路施工建设，指定通道检查站选址建站成为一大难题，无法正常开展工作。比如隆昌县渔箭检查站，由于交通部门要求载重车辆必须沿称重车道行驶，从重庆方向入省车辆如驶下高速接受检查，将无法返回高速，导致目前渔箭检查站形同虚设。随着国家公路网建设不断深入，指定通道检查站选址建站及管理越来越艰难，需要国家层面协调解决。

3.5 对指定通道制度的认识有待提高

四川省无疫区建设政府令发布实施已有四年多时间，但由于各地政府部门对于无疫区建设认识不足、经费投入难度大等诸多实际情况，一些指定通道所在县级政府一直未发布公告，缺乏政府层面的协调和交通部门的协助，指定通道制度很难落实。由于食用农产品分段监管等职能调整，对市场流通环节监管的执法主体和监管范围没有明确界限，各地的落地监督执法等工作衔接还不完善，动物卫生风险评估工作进展缓慢，导致指定通道制度未能体现其应有的意义。

3.6 检查站建设和运行经费匮乏

随着交通的日益便利，动物疫病表现出了跨区域化和复杂化趋势，指定通道检查站堵截外疫的重要性越来越突出。但仍有很多区域由于领导重视不够、资金缺乏等原因，建设迟迟未得到推进。由于跨省检查站位置多在山区边远地区，地方财政困难，对检查站的建设、运行、维护等经费投入十分欠缺，导致工作条件十分艰苦。四川省自2014年起，每年对11个指定通道检查站拨付20万元，各检查站轮流集中使用，连日常的支出都不够，更无法配置执法办案装备，对疑似染疫或需实施补检的动物缺乏隔离观察场地，导致很多案件办理困难，对检疫监督执法造成巨大风险，未能发挥指定通道检查站的功能。

4 思考与建议

4.1 为指定通道制度建设提供强有力的法律支撑

一是在立法当中应通盘考虑，加强相关法律法规的逻辑性和操作性方面的无缝衔接。二是对指定通道检查站赋予明确的法律地位。无论是作为当地动物卫生监督机构的分支机构还是派出机构，都应该拥有与其承担的义务和责任相匹配的法定职权。三是建立公安交通部门与兽医部门之间的长期协调机制。法律允许情况下可以设立牧业派出所的形式解决路口查车问题，或者由公安部门派人常驻检查站协助检查；对非指定通道运输动物或动物产品的车辆，由公安交警协助动物卫生监督人员巡查，有效解决基层实际工作难题。

4.2 指定通道建设应在国家层面统一规划

实施全国统一规划和建设，避免各省市重复建设，达到资源共享、规范化、标准化的指定通道工作格局。同时，应根据经济社会发展以及交通网络建设的变化情况，随时调整动物及动物产品跨省际运输指定通道布局，理顺疫病防控政策与其他相关领域国家政策相互关系，保证指定通道制度的时效性。

4.3 通过政策立项，支持各地指定通道建设

从调研各省市经验做法来看，指定通道制度的落实离不开政府层面的政策支持和资金投入，尤其是涉及选址征地和与相关部门的沟通方面，需要各级兽医部门共同努力，经常性的开展多层次的宣传教育活动，争取到更多的政策和资金支持，才能更好更快地推进指定通道建设。建议在国家层面统一规划的基础上，逐步实施项目投入措施，解决指定通道实际困难。

4.4 提高指定通道检查站人员待遇，保证执法队伍稳定

指定通道制度的最终落实需要配备一支高素质队伍，在目前国家人员编制紧缺情况下，指定通道检查站只能通过聘用协检人员来充实。因此，必须完善法律法规制度，明确对协检人员的合法身份，落实其社保待遇，保证其正常的工作报酬，解除其后顾之忧。

4.5 严格依法执行落地报告制度

落地报告制度与指定通道制度相辅相成，一个在前、一个在后，只有各地形成有效的联防联控机制，严格执行落地报告制度，对未经指定通道检查站签章进入的动物或动物产品接收方给予严厉打击，才能对跨省运输违法行为形成高压态势，逐渐提高管理相对人经指定通道进入接受检查的自觉性。

4.6 深入开展调研，出台适合当前全国指定通道建设管理的政策措施

此次指定通道专题调研是在《动物检疫管理办法》立法评估调研基础上开展的初步摸底调研，由于时间紧、任务重，只选择了四川、上海、吉林等三个指定通道制度实施比较早的省市。虽然对指定通道的性质和功能形成了新的认识，但更深层次的问题，如机构性质、人员编制、协检人员待遇落实、实际工作开展情况等，建议在更大范围内进行更深入的调查研究，为下一步立法提供更具说服力的依据。

（责任编辑：白雅娟）

注：石泉、柳长君为并列第一作者

Discussion on the Specifi ed Channel System of Animal and Animal Products Inter Provincial Introduction

Shi Quan1，Liu Changjun2，Deng Wenhuang3
（1.Inner Mongolia Animal Health Supervision Institute，Hohhot，Inner Mongolia 010010；2. Hubei Animal Health Supervision Bureau ，Wuhan，Hubei 430064；3.Shenzhen Animal Health Supervision Institute，Shenzhen，Guangdong 518055 ）

Abstract：The specified channel system of animal and animal products inter provincial introduction in Sichuan province， Shanghai municipality， Jilin province were researched in this article.The achievements and existing problems were analyzed， some suggestions were put forward， such as strengthening legal support， making national unified planning， applying government policy project， guaranteeing staff special treatment， implementing landing report，etc..

Key words：specifi ed channel； inter provincial introduction； Measures for the Administration of Animal Quarantine；investigation

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）02-0084-05