《动物防疫法》配套规定制定情况研究

朱 琳，李 昂 ，李卫华，翟海华，张衍海 ，路 平 ，郝峰强 ，郑增忍（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）



《动物防疫法》配套规定制定情况研究

朱 琳，李 昂 ，李卫华，翟海华，张衍海 ，路 平 ，郝峰强 ，郑增忍
（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

摘 要：本文按照《立法法》新增要求，对现行《动物防疫法》及其配套规章进行了系统梳理，总结了其中授权国务院兽医主管部门规定的法律条文接口及完成情况，查找当前立法中存在的漏洞，提出了研究制定尚存空白的规定、完善现有的规定和研究修订《动物防疫法》等建议，以期为完善兽医法律体系提供参考。

关键词：兽医；立法；《立法法》；《动物防疫法》；配套规章

2008年修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）是我国当前兽医工作的基本法，为近年来兽医工作依法行政，有效防控动物疫病，保障养殖业安全、畜产品质量安全和公共卫生安全发挥着至关重要的作用。建立完善的《动物防疫法》配套规章、规定体系，是对《动物防疫法》中各项原则、制度的具体化，是对《动物防疫法》的必要补充。

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，增加了对相关配套规章、规定等设立时限的要求。新修订的《立法法》第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定”，这对法律明确授权的配套规定确立了制定期限。据此，以“是否有法律明确要求”为依据，对《动物防疫法》中的立法接口进行梳理与分类，提取其中明确授权制定的配套规章、规定接口，提出完善建议。

1 明确授权制定配套规章、规定的类型和总体完成情况

根据《立法法》规定，“明确授权制定的配套规章、规定”在《动物防疫法》中的表述应当包括以下几种：“（具体）办法由国务院兽医主管部门（商、会同……部门）制定” “……由国务院兽医主管部门制定（并公布）” “县级以上人民政府……，制定并实施……” “……按照（符合、具备）国务院兽医主管部门（的规定/规定的）……”。

现行《动物防疫法》中明确授权国务院兽医主管部门制定办法、名录、规划、计划、标准、规范等规定的法律条文接口共25个，已完成16个，部分完成5个，整体完成率为84%。

2 已完成的明确授权性规定

2.1 一、二、三类动物疫病病种名录

《动物防疫法》第四条第二款规定：“前款一、二、三类动物疫病具体病种名录由国务院兽医主管部门制定并公布。”

1999年，农业部首次以公告形式发布一、二、三类动物疫病病种名录（农业部公告［1999］96号），2008年进行修订并发布（农业部公告［2008］1125号）。

2.2 动物疫病防治规划

《动物防疫法》第六条第一款规定：“县级以上人民政府应当加强对动物防疫工作的统一领导， 加强基层动物防疫队伍建设，建立健全动物防疫体系，制定并组织实施动物疫病防治规划。”

国务院下发了《国务院办公厅关于印发国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）的通知》（国办发［2012］31号）。

2.3 动物疫病预防控制规范

《动物防疫法》第十二条第二款规定：“国务院兽医主管部门根据国内外动物疫情和保护养殖业生产及人体健康的需要， 及时制定并公布动物疫病预防、 控制技术规范。”

2008年农业部针对影响养殖业发展、威胁粮食安全的动物疫病，发布了高致病性禽流感、口蹄疫等14个动物疫病防治技术规范，规定了14种动物疫情的确认、处置、监测、免疫、检疫监督的操作程序、技术标准及保障措施。

2.4 动物疫病强制免疫计划

《动物防疫法》第十三条第一款规定：“国务院兽医主管部门确定强制免疫的动物疫病病种和区域，并会同国务院有关部门制定国家动物疫病强制免疫计划。”

农业部每年会同财政部制定《国家动物疫病强制免疫计划》，明确动物疫病强制免疫的整体要求、职责分工、实施方案、疫苗质量监管、经费支持及监督检查等强制免疫相关要求。

2.5 免疫档案及畜禽标识管理办法

《动物防疫法》第十四条第三款规定：“经强制免疫的动物，应当按照国务院兽医主管部门的规定建立免疫档案，加施畜禽标识，实施可追溯管理。”

农业部于2006年6月制定并发布了《畜禽标识和养殖档案管理办法》（农业部令［2006］67号）。

2.6 动物疫病监测计划

《动物防疫法》第十五条第二款规定：“国务院兽医主管部门应当制定国家动物疫病监测计划。”

农业部每年组织制定《国家动物疫病监测与流行病学调查计划》，规范了动物疫病监测的总体要求、基本原则、任务分工和结果报告等工作，并根据不同病种制定了单独的监测方案。

2.7 防疫条件审查办法

《动物防疫法》第十九条第（六）项规定：“具备国务院兽医主管部门规定的其他动物防疫条件。”第二十条第三款规定：“经营动物、动物产品的集贸市场应当具备国务院兽医主管部门规定的动物防疫条件，并接受动物卫生监督机构的监督检查。”

农业部于2010年1月发布了《动物防疫条件审查办法》，明确了动物防疫条件审查的基本要求和监督管理措施，并针对养殖场和养殖小区、屠宰加工场所、动物隔离场所、无害化处理场所、集贸市场等的防疫条件制定了具体要求。

2.8 人畜共患病名录

《动物防疫法》第二十三条第二款规定：“人畜共患传染病名录由国务院兽医主管部门会同国务院卫生主管部门制定并公布。”

农业部会同卫生部（现国家卫生和计划生育委员会）于2009年共同制定了《人畜共患传染病名录》，并以公告的形式向社会发布。该名录涵盖了牛海绵状脑病、高致病性禽流感等26种人畜共患传染病。

2.9 无规定动物疫病区管理标准

《动物防疫法》第二十四条第一款规定：“无规定动物疫病区应当符合国务院兽医主管部门规定的标准，经国务院兽医主管部门验收合格予以公布。”

农业部于2007年下达了《无规定动物疫病区评估管理办法》（农业部令［2007］1号）及《无规定动物疫病区管理技术规范（试行）》（农医发［2007］3号），以探索性立法的形式对无规定动物疫病区的评估及管理进行了规范，2008年《动物防疫法》修订后作为配套规章沿用至今。

2.10 动物检疫管理办法及检疫规程

《动物防疫法》第四十一条第一款规定：“动物卫生监督机构依照本法和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫。”第四十二条第一款规定：“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。”第四十五条规定：“输入到无规定动物疫病区的动物、动物产品，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向无规定动物疫病区所在地动物卫生监督机构申报检疫。”第四十六条第二款规定：“跨省、自治区、直辖市引进的乳用动物、种用动物到达输入地后，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定对引进的乳用动物、种用动物进行隔离观察。”

为加强和规范动物检疫活动管理，农业部于2002年5月24日发布了《动物检疫管理办法》（农业部令［2002］14号），并在2008年《动物防疫法》修订后，于2010年进行了修订完善（农业部令［2010］6号），增加了隔离要求、检疫申报、产地检疫、屠宰检疫、水产检疫、检疫审批、检疫监督等内容。

为规范产地检疫和屠宰检疫工作，农业部于2010年4月发布了生猪、反刍动物、家禽和马属动物的产地检疫规程（农医发［2010］20号），2010年5月下发了生猪、家禽、牛、羊等4种动物的屠宰检疫规程（农医发［2010］27号），2011 年10月又下发了犬、猫、兔等动物的产地检疫规程（农医发［2011］24号）。

2.11 执业兽医考试、注册等管理办法

《动物防疫法》第五十四条第一款规定：“执业兽医资格考试和注册办法由国务院兽医主管部门商国务院人事行政部门制定。”

为了加强对执业兽医管理，规范执业兽医执业行为，农业部于2008年下发了包含执业兽医考试、执业兽医注册等内容在内的《执业兽医管理办法》（农业部令［2008］18号），又于2013年进行修订。

为进一步规范执业兽医考试组织工作，整肃执业兽医考试纪律，农业部于2009年发布了《执业兽医资格考试管理暂行办法》（农业部公告［2009］1145号）和《执业兽医资格考试违纪行为处理暂行办法》（农业部公告［2009］1174号）。

2.12 乡村兽医管理办法

《动物防疫法》第五十七条规定：“乡村兽医服务人员可以在乡村从事动物诊疗服务活动，具体管理办法由国务院兽医主管部门制定。”

农业部于2008年发布了内容涵盖乡村兽医登记制度、从业规则、监督管理等内容的《乡村兽医管理办法》（农业部令［2008］17号）。

3 部分完成配套的明确性授权规章、规定

3.1 种用乳用动物和宠物健康标准

《动物防疫法》第十八条第一款规定：“种用、乳用动物和宠物应当符合国务院兽医主管部门规定的健康标准。”

农业部于2008年依据《动物防疫法》和《乳品质量安全监督管理条例》制定并发布了《乳用动物健康标准》（农业部公告［2008］1137号）。而针对种用动物和宠物的健康标准虽然已公开征求意见，但至今尚未出台。

3.2 非病死动物及动物排泄物、垫料等污染物处理规程

《动物防疫法》第十八条第二款规定：“种用、乳用动物应当接受动物疫病预防控制机构的定期检测；检测不合格的，应当按照国务院兽医主管部门的规定予以处理。”第二十一条第二款规定：“染疫动物及其排泄物、染疫动物产品，病死或者死因不明的动物尸体，运载工具中的动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物，应当按照国务院兽医主管部门的规定处理，不得随意处置。”第四十八条规定：“经检疫不合格的动物、动物产品，货主应当在动物卫生监督机构监督下按照国务院兽医主管部门的规定处理，处理费用由货主承担。”

为规范病死及死因不明动物的处理，农业部早在2005年依据《动物防疫法（1997版）》，制定了《病死及死因不明动物处置办法（试行）》，作为2008年《动物防疫法》修订后的配套规章沿用至今。2013年，农业部组织制定了《病死动物无害化处理技术规范》（农医发［2013］34号）。但是针对监测不合格的种用乳用动物，运载工具中的排泄物、垫料、包装物、容器等污染物，以及检疫不合格的动物和动物产品的无害化处理尚未出台相应的处理规程。

3.3 检疫证明、标识管理办法

《动物防疫法》第六十一条第二款规定：“检疫证明、检疫标志的管理办法，由国务院兽医主管部门制定。”

农业部于2010年制定了动物检疫合格证明、检疫处理通知单、动物检疫申报书、动物检疫标志等样式以及动物卫生监督证章标志填写应用规范（农医发［2010］44号），但在动物检疫证明的印制、发放、保存、回收等方面仍然缺乏相关规定。

4 尚未配套的明确授权性规章、规定

4.1 动物运载工具、垫料、包装物、容器的防疫要求

《动物防疫法》第二十一条第一款规定：“动物、动物产品的运载工具、垫料、包装物、容器等应当符合国务院兽医主管部门规定的动物防疫要求。”

然而目前仅在《动物检疫管理办法》第四十五条中提出了按照农业部规范进行消毒，但防疫等具体防疫要求分散于各类单行动物疫病消毒标准之中，使管理相对人在实际操作中必须首先确定动物疫病病种，才能确定需要采取的消毒措施及防疫要求，外加于部分标准为推荐性标准，不具有强制力，保障实施效力较低。

4.2 官方兽医管理办法

《动物防疫法》第四十一条第二款规定：“动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。官方兽医应当具备规定的资格条件，取得国务院兽医主管部门颁发的资格证书，具体办法由国务院兽医主管部门会同国务院人事行政部门制定。”

然而目前对官方兽医资格条件和资格证书的发放办法仍未出台，建议借鉴其他行业针对人员监管的立法、结合官方兽医的实际，制定相应的官方兽医管理办法。

4.3 动物诊疗卫生安全规范

《动物防疫法》第五十三条规定：“动物诊疗机构应当按照国务院兽医主管部门的规定，做好诊疗活动中的卫生安全防护、消毒、隔离和诊疗废弃物处置等工作。”

目前的《执业兽医管理办法》和《诊疗机构管理办法》主要调整了执业兽医人员的准入、执业行为和诊疗机构的设立等方面的内容，未涉及诊疗技术、卫生安全防护、消毒、隔离等方面的管理。

4.4 公共防疫补偿管理办法

《动物防疫法》第六十六条规定：“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。因依法实施强制免疫造成动物应激死亡的，给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。”

财政部会同农业部分别于2001年和2004年制定了《口蹄疫防治经费管理若干规定》（财办农［2001］77号）和《高致病性禽流感防治经费管理暂行办法》（财办农［2004］5号），明确了因口蹄疫和高致病性禽流感进行扑杀的补偿标准。但随着经济社会发展，原补偿标准已难以满足当前扑杀工作的需求，而其他动物疫病的扑杀补偿标准尚未明确，造成了基层在应对动物疫情时面临的补贴发放阻力较大、发放不及时等问题，这在一定程度上造成了养殖户对防疫措施的抵触情绪，导致动物防疫工作阻力和压力剧增。

5 建议

5.1 依法研究制定尚存空白的规章、规定

制定明确授权性规章、规定是《动物防疫法》授予兽医主管部门的权利，也是《立法法》赋予的责任和义务。建议依据现行《动物防疫法》的规定，组织专家力量对尚未制定的配套规章、规定开展深入研究调研，并及时制定出台，从形式上完善《动

物防疫法》配套法律规范框架。

5.2 完善现有配套规章、规定

一方面对现有的部门规章进行研究梳理，评估其实施情况，查找立法中存在的问题和漏洞，修订完善现有规章体系；另一方面，研究将现有的规范性文件等规定上升为部门规章，提高配套规定的法律位阶，充实《动物防疫法》配套规章体系，从内容上完善《动物防疫法》配套法律规范框架。

5.3 研究修订现行《动物防疫法》

2008年新修订的《动物防疫法》为科学构建我国动物防疫体系、保障畜牧业健康发展发挥了重要作用，但由于兽医行业面临的新形势、新问题，部分规定已难以满足现实需要，如：农业部办公厅印发的《兽医立法规划》中提出需要制定《兽医体系效能评估管理办法》等一系列办法、规定，但在《动物防疫法》中没有接口，存在一定的法理学障碍。因此，建议积极推动《动物防疫法》修订工作，并在过程中考虑现实兽医工作需要，进一步完善兽医法律法规框架。

（责任编辑：白雅娟）

Research on the Implementation of Necessary Regulations of Animal Epidemic Prevention Law

Zhu Lin，Li Ang，Li Weihua，Zhai Haihua，Zhang Yanhai，Lu Ping，Hao Fengqiang，Zheng Zengren
（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong，266032）

Abstract：In order to accordance with the new requirements of the Legislative law，the current Animal Epidemic Prevention Law and the supporting regulations were systematically combed.The legal provisions which were authorized by the veterinary administrative department of the State Council， and the loophole of current legislation were summarized.Suggestions on perfecting veterinary legal system were put forward， including formulating provision which remains blank，improving the existing legislation，researching on revision of Animal Epidemic Prevention Law，It was hoped to provide reference for improving veterinary law system.

Key words：veterinary；legislation；Legislative law；Animal Epidemic Prevention Law；necessary regulations

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）02-0050-05

通讯作者：李昂