成都天府新区建设金融支持问题研究

（四川师范大学商学院 四川成都610101）

一、成都天府新区概况

2010年9月，四川省召开深入实施西部大开发战略工作会议，时任四川省委书记刘奇葆首次提出成立天府新区。2014年10月，国务院同意成立成都天府新区，标志着天府新区升级为国家级经济区，天府新区的开发建设上升为国家战略，发展目标和发展规划由国务院统一制定，在辖区内实施更加开放和优惠的政策。成都天府新区是我国继重庆两江新区、天津滨海新区等新区之后的第11个国家级经济区，同时也是我国西部地区的第5个国家级新区。天府新区上升为国家级新区以后，对于提升我国西部地区经济发展水平、深入实施西部大开发战略、扎实推进新型城镇化建设具有重大的现实意义。

天府新区规划面积达1 578平方千米，由成都市双流县、龙泉驿区、新津县、高新区南区，眉山市仁寿县、彭山县，资阳市的简阳市构成。在整个规划面积中，天府新区成都片区占到总面积的81%，达1 293平方千米。天府新区以循环经济和总部经济为发展重点，以新能源、信息技术、新材料、生物医药等新兴产业为发展导向，以形成以现代制造业为主、高端服务业集聚、宜业宜商宜居的国际化现代新城区为目标。

二、成都天府新区的优势及面临的难题

（一）成都天府新区建设的优势

1.从产业上来看，天府新区高端产业聚集，具备良好的发展基础。在电子信息产业方面，天府新区拥有我国国内发展最快的天府软件园，天府软件园已形成了软件服务外包、软件产品研发、通信技术、移动互联等产业集群。在汽车制造产业方面，总投资123亿元的成都国际汽车城汽车研发、创意、总部基地也已经在天府新区投资建设，势必加快天府新区汽车制造产业跨越发展。在新能源产业方面，汉能光伏等一批新能源企业已经在天府新区入驻，四川首个高效光伏中心总部基地项目也落户天府新区。在新材料产业方面，天府新区已经成功聚集韩国SK、美国JM、中材集团等一批新材料企业，投资达30亿元的成都新材料产业研究院也落户天府新区。在生物医药产业方面，天府新区已经建立了双流生物医药产业园，投资额高达50亿元的天河生物医药科技园也已经在天府新区开始建设，为使天府新区成为我国西部地区医药研发和制造基地创造了良好的条件。

2.从人力资源上来看，天府新区人力资源丰富，各类专业人才齐全，在成本上也较我国北上广等大城市有优势。天府新区人力资源依托于成都市，乃至四川省，成都市能够为天府新区提供丰富的人力资源以及各类专业的人才。从数量上来看，截至2013年底，成都市人才规模达到309.31万人，从人才总量、人才增长速度和人才密度方面来看，成都市稳居我国西部地区第一的位置，全国大中城市第四的位置，是我国西部重要的人才聚集地。从专业人才上来看，成都市现有51所包括电子科技大学、四川大学、西南财经大学等重点高校在内的大专院校，这些高等院校专业门类齐全，能够为天府新区提供电子信息、金融、生物医药、汽车制造等产业发展所需的各方面的专业人才。除此以外，为了加速高端产业人才聚集，助推高端产业快速发展，成都市政府通过直接引进高端人才和出台了多项优惠政策吸引高端人才来此发展。

3.天府新区相较我国其他西部地区区位条件优越，依托优势明显。天府新区成都片区处于中国西部最发达的特大中心城市成都市，紧邻成都市中心区，而成都是我国华中、西南和西北三大地区的天然连接纽带，同时又是南亚、西亚和日韩的最佳中转地，天然的地理优势造就了成都成为我国仅次于北京、上海和广州的第四大航空运输枢纽以及全国第五的铁路运输枢纽的交通运输地位，成为我国中西部地区最重要的物流区域中心。同时成都市的经济总量和综合实力都处于我国中西部地区的领先水平，并且成都市享有我国72小时过境免签的政策，是我国继北京、上海和广州之后的第四个享有免签政策的城市。

4.从配套政策方面来看，天府新区具有多重叠加的政策支持环境，政策优势明显。天府新区是四川省兴川发展的一号工程，得到了四川省政府政策的大力支持。四川省出台的《支持四川省成都天府新区发展政策》就明确提出将在资金、金融、财税、人才等多个方面给予天府新区建设支持政策。国家发改委印发的《四川天府新区总体方案》中明确表示将在金融投资、产业、土地等方面给予天府新区建设大力支持。在金融投资方面，国家对在天府新区建设符合条件的基础设施、城乡社会事业和生态环境保护等项目给予专项资金支持；在产业政策方面，鼓励在天府新区设立的企业按程序申报国家专项项目，同等条件下优先予以支持等；在土地政策方面，在编制全国土地利用计划时，充分考虑天府新区规划建设实际情况，保障天府新区规划建设必要用地等。

（二）成都天府新区面临的难题

1.天府新区建设资金需求巨大，四川省政府财政可投入资金十分有限。在天府新区总体规划中，天府新区规划面积1 578平方公里，其中约650平方千米是城镇建设用地，约占总的规划面积的40%，在城镇建设用地中，产业用地和各类生产生活配套设施用地将各占一半左右，剩余的60%是各类生态用地。到2020年，天府新区要实现地区生产总值达到6 500亿元的目标而且建设面积要达到500平方公里，若以投资贡献率不低于65%，亩均一级土地开发成本不低于150万元为标准来计算，天府新区建设需要投入资金近1.3万亿元。而2013年，四川省公共财政收入为7 134.69亿元，公共财政总支出为6 501.6亿元，除去因项目继续实施所需的612.3亿元后，当年结余2.92亿元，基本实现收支平衡，没有额外的财政资金可以投入到天府新区建设中，可见仅仅依靠当地财政支持是无法满足天府新区建设的资金需求的。

2.天府新区基础设施公共服务设施投资主体比较单一，市场投融资机制的作用发挥得还不够。天府新区处在建设初期，存在着基础设施薄弱，公共服务设施缺乏等问题，而完善的基础设施和良好的公共服务设施能够有效地吸引国内外投资者在天府新区投资，从而加快资本要素流向天府新区，助推天府新区建设，因而基础设施项目和配套的公共服务设施建设得到了政府的高度重视。由于基础设施及配套的公共服务设施具有“公共物品”的属性，具有投入规模大、建设工期长、回收资金期限长等特点，而且天府新区投资环境不稳定，这些因素导致天府新区基础设施及配套的公共服务设施建设难以引入社会民间资本，最终基础设施以及配套的公共服务设施只能以政府投资为主导。政府投入的财政资金本就十分有限，大力投入到基础设施和配套的公共服务项目上，最终导致其他的重大项目资金投入不足，严重影响天府新区的整体建设步伐。在基础设施以及配套的公共服务设施建设上，由于投资主体始终都以政府为主，社会和民间资本引入不足，没有实现投资主体的多元化，导致天府新区建设资金的需求长期无法满足。

三、成都天府新区建设金融支持相关建议

（一）加大对天府新区建设的财政资金倾斜力度，争取国家的财政资金的支持，积极申请国内外金融机构的各项贷款

在天府新区建设初期，四川省政府不断加大的财政资金倾斜力度是必不可少的，四川省政府还可以通过积极争取国家财政资金的倾斜以及国家的各项专项发展资金等措施来增加可用于天府新区建设的资金，除此以外，四川省政府还可以积极争取国家进出口银行、中国农业发展银行等我国政策性银行的专项开发优惠贷款，积极申请亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、世界银行等国际性金融机构各种优惠贷款，来获得可用于天府新区建设的资金。同时，四川省政府还可以加强和国内外商业银行的沟通与交流，带动商业银行对新区建设的积极性，申请获得商业银行的信贷资金。

（二）采取多种融资模式，广泛吸收社会民间资本，实现投资主体多元化

为了满足基础设施的建设资金需求，加快天府新区基础设施建设，四川省政府可以采取BOT、TOT、PPP和ABS等模式进行融资，来缓解基础设施建设中的巨大资金压力。

BOT即“建设-经营-转让”，是政府就某一基础设施项目与企业签订特许权协议，授权企业承担该项目的投资、建设和运营，在签订的期限内回收该项目的投资资金并获得合理的回报，协议期满后，将该项基础设施无偿或有偿的移交给政府的一种融资模式。采取BOT模式来建设基础设施项目，基础设施建设的资金由企业投入，而政府不需要投入资金，因而BOT模式能有效的缓解政府的建设资金压力。

TOT即“移交-经营-移交”，是政府把已经建好的基础设施项目有偿转让给企业运营管理，企业在运营过程中回收其投资资金并获得合理的回报，协议期满后，企业将该基础设施项目无偿或者有偿的转让给政府的一种融资模式。TOT模式和BOT模式的关键不同点是：TOT模式是针对基础设施存量资产而言的，而BOT模式是针对基础设施增量资产而言的。采取TOT模式，政府可以把基础设施存量资产转换为资金，投入到其他的项目建设中去，增加了政府可用的建设资金。

PPP即公共私营合作制，是政府和企业采取合作的方式进行基础设施的建设，共同出资建设、运营并承担风险、获取报酬的一种融资模式。该模式弥补了BOT模式的不足，可以使更多的民营资本投入到基础设施项目中，促进了投资主体多元化。

ABS即资产支撑证券化，是将某一目标项目的资产所产生的独立的、可识别的未来收益作为抵押，以该项目未来的收益为抵押，据以在资本市场发行具有固定收益率的债券来筹集资金的一种融资方式。该模式具有融资成本低，可以募集到大量资金等特点。

除了采取这些融资模式以外，政府还可以发行天府新区建设债券，开展融资租赁业务，发展产业投资基金等方式来获取资金，对于高科技产业，可以创立风险投资公司来引进风投公司的资金，促进高新技术产业发展。

（三）加快推进天府新区投融资平台建设，不断优化投融资机制，提升金融服务和监管的水平，营造一个良好的投融资环境

为了解决天府新区建设过程中投融资问题，统筹规划天府新区的项目建设，打造优质的投融资环境，服务于天府新区建设大局，天府新区成都片区成立了成都天府新区投资集团有限公司，眉山市也先后成立了天府新区彭山工业投资公司和四川视高天府投资有限公司。除了打造地方性政府的投融资平台以外，四川省政府还可以借鉴浦东新区和滨海新区成立商业银行的模式，成立专门服务于天府新区建设的商业银行，广泛吸收社会民间闲散资金，弥补天府新区的建设资金缺口。在天府新区投融资体制机制形成过程中，四川省政府可以通过制定优惠的政策，优化投融资体制，建立政府引导和市场运作相结合的投融资机制，构建种类齐全、业务多元的金融服务体系以及完善的金融法律监管体系，发挥好政府在投融资体制机制形成过程中的基础性作用，不断提升天府新区的金融服务和监管水平。

（四）积极培育天府新区内资金的良性循环机制和区外资金流向新区的资金诱导机制

在天府新区建设初期，投融资环境不稳定，配套金融服务不完善，金融监管不健全，投资风险大，国内外投资者对天府新区建设大多持观望态度，社会资本投入到天府新区建设中的很少，天府新区建设的资金主要来源于政府财政投资。四川省政府可以通过建设和完善基础设施及配套工程，自建一批示范性项目和形象项目，同时配套出台财政税收优惠政策和支持政策，引导和带动国内外投资者到天府新区进行项目投资。随着投资者到天府新区投资，政府从中可以获得土地转让和税收收入，并将获得的资金投入到天府新区其他项目建设中，随着基础设施和配套的公共服务设施逐步完善，越来越多的投资者将会选择在天府新区落户，从而政府获得更多的土地转让及税收收入，这样天府新区内的资金良性循环机制和区外资金流向区内的资金诱导机制就逐步形成了。在区内资金良性循环机制和区外资金流向新区的资金诱导机制形成过程中，这两种机制并不是独立形成的，而是相辅相成，相互促进，仅仅依靠单一的资金流动机制无法有效地解决天府新区的建设资金短缺问题。