依法治国视域下的依宪执政问题研究

陈承帼

摘要：依宪执政是指党依照宪法治国理政并在宪法范围内活动。依宪执政有着丰富的内涵和坚实的理论基础。“依宪执政”的概念从正式提出到最终确立，经历了一个长期探索、不断发展的过程。在探索“依宪执政”的过程中，我们党取得了很大的成效，但同时也存在着很多问题。当前，落实依宪执政，要求执政党坚持依宪执政理念；确保党在宪法法律范围内活动；加强宪法实施，树立宪法权威；普及宪法宣传教育，让宪法精神深入人心。

关键词：中国共产党；依法治国；依宪执政

中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0101-05

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称党的十八届四中全会《决定》）指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”以党的文件的形式明确肯定了依宪执政在依法治国进程中的重要地位和关键作用。

一、依宪执政的内涵及其理论基础

所谓依宪执政，是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政，全面贯彻落实宪法规定的各项制度、政策和公民基本权利，实现宪法的基本价值，运用宪法及其基本理论解决执政过程中的各种社会问题，汇集利益、表达要求、制定政策。简言之，依宪执政是指执政党依照宪法治国理政并在宪法范围内活动。其内涵主要如下：

首先，现代法治的精髓是宪法之治，法治意味着宪法在国家的政治生活中具有至高无尚的地位。宪法是国家的根本大法，是国家法律体系的核心，是国家机构建立和运行的基础，是公民权利的保障书。依宪执政意味着执政者要高度尊崇宪法，以确保国家机构在宪法法律的框架内运行，控制公权、保障私权，即党的十八届四中全会《决定》指出的“必须坚持党领导立法，保证执法、支持司法、带头守法，坚决维护宪法法律权威。”

其次，法治的核心还在于多数人之治，即执政者不是以法治民，而是依据代表了全体人民共同意志的法律治理国家，是治官、治权。正如十八届四中全会《决定》指出：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”

最后，法治是规则之治，依宪执政意味着执政党的组织和党员个人都要受到宪法法律的约束和规制。从理论上分析，党的领导和党的执政在内涵和外延上是有明显区别的。“领导”是一个政治概念，意味着党在国家政权和整个社会中居于核心地位，可以通过政治动员等方式，在全社会贯彻和实施党的路线、方针和政策。“执政”是一个法律概念，指党的代表们执掌和控制国家权力机关、行使国家权力处理国家事务的活动。我们党在长期的执政实践中，实际上承担着双重的政治角色。作为领导党，我们党把握国家的政治方向、重大决策、方针路线，向国家政权机关推荐重要干部。作为执政党，我们党通过其党员间接行使其根据宪法和法律获得的国家公共权力，包括立法权、行政权和司法权。以这种形式来构建国家政权关系、配置政治权力资源，能够在事实上形成党的至高无上的政治地位和巨大无比的政治权力，在这一意义上，“领导党”也很容易凌驾于宪法和法律之上，游离于立法权、行政权和司法权等国家权力之外。过去的党政不分和以党代政，在很大程度上就是这样形成的。

在依法治国的条件下，党的领导方式和执政方式从原来依靠运动和政策转变为依照宪法法律对国家、社会进行治理，即依宪执政。这意味着，执政党应通过合法途径在国家权力体系中占据主导地位，并通过国家公共权力机构，以国家的名义，在宪法和法律允许的范围内，将自己的治国理念、政治纲领、方针政策和路线贯彻于国家的政治运作和社会管理的过程之中。自党的十二大以来，我们党历届党章都明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。我国现行《宪法》第5条也规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这里所说的“各政党”，当然包括中国共产党。

“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的提出，是新形势下我们党对于客观认识执政规律、转变执政方式和提高执政能力等进行深刻思考后的科学选择，也是我国法治建设不断深入发展、宪法问题日益凸显的客观要求，既表明了我们党对宪法尊严和权威的充分尊重，又标志着我们党对执政党执政理念与执政方式的转变。依宪执政，既是坚持党的领导的题中应有之义，也是依法治国的必要前提，如果没有执政党的依宪执政，依法治国将不可能实现。其理由如下：

首先，我国现行《宪法》是中国共产党领导中国人民结合中国具体国情制定的。从制定和修改的程序来看，现行宪法的制定和修改需要经过党中央的同意，更需要经过全国人民代表大会的审议通过，而人民代表大会是代表全国人民的。也就是说，现行宪法是党的意志以及全民意志和利益的集中体现。遵守宪法、依宪执政，维护宪法的权威，就是落实党的主张、意志和政策，实现党的宗旨的过程，也是维护最广大人民基本权利的根本方式。

其次，宪法确认了我国的人民民主专政制度、人民代表大会制度、民族区域自治和特别行政区制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、选举制度等各项民主制度。其中，人民民主专政制度和人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国现行《宪法》第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法通过确认这些民主制度，确立了中国特色社会主义制度、规定了中国特色社会主义道路。只有遵守宪法，依宪执政，树立宪法权威，才能加强社会主义民主政治建设，确保人民真正当家作主。

再次，我国现行《宪法》明确规定了中国共产党的执政地位，使中国共产党的执政具有了合宪性的基础。具体体现在：宪法修正案第18条全面完整地阐述了中国共产党的领导地位：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的……中国各族人民将继续在中国共产党的领导下……”。宪法修正案第19条明确规定了爱国统一战线的构成及其组织形式：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”宪法修正案第4条明确规定了中国的政党制度：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法序言明确了执政党保证宪法实施的职责：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”从以上几个方面的规定来看，坚持依宪执政，就是坚持中国共产党的领导和执政。endprint

最后，尽管我国已经宣布于2011年建立了中国特色的社会主义法律体系，国家社会生活的主要方面都已经有法律进行规范，但我国恢复法制还只有短短的30余年，且目前正处于高速发展的社会转型期，受经济社会基础、政治因素、立法水平等诸多因素的影响，一些法律、法规不能及时制定，或者已经制定的法律很不完善、可操作性不强；再加上现代社会，国家事务和社会事务纷繁复杂，并不是所有的事务都能够用制定法来解决。这说明我国现行法律法规还存在与现实不尽相适应的方面，使得人民的一些合法、正当利益得不到法律的保护。在这种情况下，中国共产党作为执政党就有必要汇集不同的利益诉求，通过政策用宪法的价值填补立法的缺失，或者通过法定途径向立法机关提出修订法律的建议完善立法，根据宪法的规范、原则和精神平衡各方的利益。

二、依宪执政的历史、现状及其存在的主要问题

“依宪执政”的概念从正式提出到被党的十八届四中全会《决定》最终加以充分肯定，经历了一个长期探索、不断发展的过程。新中国1954年宪法的颁布，为我们党从“领导党”向“执政党”的转变提供了基本的法律基础，但实践中，政策和法律同时治理国家且政策治理实际发挥主导作用的“二元化”治理现象却大行其道，特别是在1957年以后的一段时期，法律虚无主义和法律无用论盛行，依法治理、依宪治理无法成为治国理政的基本方式。1982年《宪法》的颁布施行，标志着我们党治国理政的方略开始出现重大转变，开始重视宪法和法律，执政观和执政方略开始从政策调整转向法律调整，并从法律调整开始转为宪法治理。1999年的宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入了宪法，“依宪治国”的理念由此形成。2004年时任总书记胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上提出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”，这是执政党首次明确提出“依宪执政”的概念。2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话中指出，“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”，强调了“依宪执政”在“依法执政”中的核心地位和重要作用。在2014年9月5日纪念全国人大成立60周年大会上的讲话中，习近平总书记又强调指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，进一步明确了“依宪执政”在“依法执政”中的核心地位和重要作用。同年，党的十八届四中全会《决定》指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这是以党的文件形式充分肯定了“依宪执政”的根本性地位。

可以说，在探索“依宪执政”的道路上，我们党经历过了一个认识过程，并最终取得了巨大的成效。其成效主要表现在：我国现行的整个国家机构都是按照宪法组建起来的，宪法保障了人民当家作主，为改革开放和社会主义现代化建设提供了基本原则和法律依据，推动了国家民主政治和法治国家建设的进程，促进了人权事业的发展，维护了国家统一、民族团结、社会稳定。

同时，还应该承认，目前我们党虽然已经确立了“依宪执政”的执政方略，但在具体的执政过程中，一些地方的党组织及其成员却往往认为这只是一句空话和套话。主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。

导致这种状况的原因，总体来说，主要是观念和制度的问题。在观念上，一是宪法意识没有深入人心。宪法还没有被人们所熟知和掌握，许多人特别是领导干部对宪法的具体内容和作用地位等不了解，更谈不上遵从宪法和敬畏宪法，在他们的工作生活中，宪法还不如“红头文件”、“黑头文件”和领导的讲话有效。二是少数领导干部以权代法、以权压法、党政不分，影响了宪法的实施。一些地方和部门的领导干部不是依据宪法法律而是习惯于靠政策和行政手段想问题办事情，有的甚至以言代法、以权代法、以权压法，破坏宪法法律的执行。此外，一些组织和党员领导干部党政不分、以党代政，更遑论依宪执政。

在制度上，首先，我国宪法实施的监督保障制度还没有建立起来。一是目前还没有建立专门的宪法监督机构。一方面，现行宪法虽然规定了全国人大常委会有解释、监督宪法的权力，但一般来说，全国人大常委会的工作也有一个合宪性的问题，宪法监督也应包括对全国人大常委立法的合宪性监督。另一方面，全国人大及其常委会行使职权都只能在开会期间行使，而对众多的法律、法规、规范性文件及各种行为是否违宪的监督检查只靠开会是无法完成的。二是缺乏宪法监督程序。如谁可以提出宪法监督案，应该怎样提出，提出后应该由谁审议、如何审议，审议后如何处理等，都没有规定，以致无法开展宪法监督。其次，目前也缺乏贯彻实施宪法的配套法律。例如，现行宪法规定我国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有申诉权和控告国家工作人员的权利，有在受到国家损害时取得赔偿的权利，有劳动权和休息权等，但是，这些方面都由于没有制定相应的配套法律，使得公民这些方面的宪法权利不便行使。以上存在的几种种问题，都影响了宪法的实施和党的“依宪执政”。

三、实现依宪执政的举措

共产党要长期执政，就必须转化为一种制度性的正当性和合法性，必须遵循“党在宪法和法律范围内活动”的原则，实施依宪执政与依法执政，归根结底要转化为限制党员领导干部的权力、尊重和保障人权来固化正当性。这样的正当性和合法性才是根本的、全局的、稳定的、长期的。也就是说，党要依宪执政，要用宪法约束住执政党的权力，才能赢得执政的正当性。具体做到：

（一）坚持依宪执政理念

执政理念是执政党围绕执政目标所确立的基本理论原则和行为准则，是执政党的执政宗旨和目标是否明确的前提条件。执政理念是服务于执政目标的，同样，宪法精神也应当贯彻于执政的各个环节。我国现行宪法的形成和发展是以人的尊严和权利保障为基础的，宪法的精髓就是保障私权利、限制公权利，这与我们党“全心全意为人民服务”的执政宗旨是一致的。endprint

要坚持依宪执政理念，必须摒弃“人治”观念的流弊。自20世纪50年代后期开始至“文化大革命”期间，执政党的执政可以不受宪法法律的约束，这让执政党付出了沉重惨痛的代价，国家因此民生凋敝，经济濒于崩溃的边缘。1978年12月改革开放以来，我们党汲取了经验教训，适时修订颁行了现行宪法及其修订案，逐步恢复和维护了宪法秩序，确认了依法治国、保障人权、实行市场经济、保障公民财产权、保障人权等宪法原则，从而取得了经济的巨大发展和社会的相对稳定。但在这期间，也存在不少问题，在我们党的执政中，个别领导无视宪法，将党权凌驾于国权、民权和人权之上，例如，薄熙来在重庆发动的“以黑打黑”事件以及十八大后原中央政法委书记，南京市、昆明市、南宁市的市委书记等大老虎的落马，就是破坏宪法、滥用公权所致。违宪执政导致党群、干群矛盾加剧，群体性事件多发，冤假错案不断。实践中，一些组织和领导干部，表面上也支持依宪执政，但在具体执政时却依然我行我素，习惯人治，以人治代替法治，或者以人治推动“法治”，这些都是严重缺乏依宪执政理念的表现。这就要求我们党应从全面推进“四个全面”战略布局、从国家发展战略高度来坚持依宪执政理念，落实依宪执政的具体措施。

（二）切实贯彻“党在宪法和法律范围内活动”原则

“党必须在宪法和法律范围内活动”要求执政党要依据宪法和法律执政，党的政策、党内法规体系和党的执政活动都要符合宪法法律的规定，不能与宪法法律相抵触；同时，党的领导和执政，必须在国家政权体制内进行，既不能凌驾于宪法法律之上，也不能置身于宪法法律之外。执政党是保证实施宪法的工具，也是宪法监督的对象。这就要求执政的合宪性，即党恪守宪法规定，按合法的程序进入国家政权体制，组成国家机构，依法行使国家权力；要求执政党成为实施宪法法律的工具，而不是把宪法法律当成实现执政党的主张的工具；任何国家公权力的设置和行使，必须要有宪法法律的授权，凡宪法没有授权的，就不得设置或行使；当执政党的组织和成员违反宪法法律时，还应当受到宪法法律的追究。坚决杜绝党在执政过程中的党政不分、以党代政等违反宪法规定、损害宪法权威的现象。正如党的十八届四中全会公报所强调指出：“坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”

（三）加强宪法实施，树立宪法权威

我们强调宪法实施的重要性，不仅有历史的经验教训，还因为宪法实施是国家法治的保障，是国家稳定的基础。依宪执政要求执政党及广大党员领导干部严格遵守宪法、加强宪法实施、树立宪法权威。由于多方面的原因，我国现行宪法自颁行以来，实施的效果并不尽人意，其中最大的原因和问题是我国宪法实施的违宪审查制度还没有建立起来，宪法没能司法化，国家、社会和公民个人对于执政党的违宪活动没法有效及时地进行追究和纠正，损害了宪法的权威。对此，党的十八届四中全会《决定》提出了健全宪法实施和监督制度的具体措施：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”“将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。”“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”这些具体的举措，对于加强宪法实施，彰显宪法权威，具有重大和深远的意义。对此，习近平总书记强调指出：“要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。”

（四）普及宪法宣传教育，让宪法意识深入人心

依宪执政要求执政党及其成员，都必须自觉遵守宪法规范，都必须树立尊重宪法文本、遵守和执行宪法的意识，要有宪法情怀和宪法信仰，从党和国家领导人到普通干部，都要自觉遵守宪法，维护宪法权威。并且，由于宪法的许多规定主要靠国家机关来贯彻执行，提高宪法观念首先要提高领导干部的宪法观念。为此，党的十八届四中全会《决定》指出：“各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”“完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。”正如全国人大委员长张德江所说：“通过宪法宣传教育常态化和长效化的安排，让领导干部和国家工作人员充分认识我国宪法形成和发展的过程和历史必然性，深刻认识我国宪法的深厚根基和丰富内涵，深刻认识我国宪法的巨大功效和重大现实意义，深刻认识我国宪法与改革开放同相伴、共命运的相辅相承关系，深刻认识我国宪法在国家法治体系中的至上地位和最高权威，深刻认识宪法同国家的未来方向和发展目标紧密相连，深刻认识‘坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政的重大现实意义，使宪法精神深入人心，以宪法精神凝心聚力。”以上规定和领导讲话精神，充分说明了普法宣传教育的重要性。

责任编辑 陆莹endprint