关于中国共产党党纪“两规”措施的若干问题

李天昊

摘要：中国共产党党纪“两规”措施是党内法规规定的纪检机关调查党内违纪案件的一项纪律约束措施和组织措施，其历史渊源最早可追溯到民主革命时期的军事禁闭。中华人民共和国成立初期，由于被调查人不具备隐匿、逃逸的条件，党内违纪案件检查不限制被调查人的人身自由。隔离审查措施与“两规”措施高度相似；“文化大革命”时期被广泛使用，成为“两规”措施的雏形；改革开放以来，在以经济案件检查为主的背景下，“两规”措施应运而生。随着依法治国逐步推进，“两规”措施已经完成规范化，正努力向法治化迈进。

关键词：中国共产党；党纪；“两规”措施；若干问题

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0030-07

《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（中纪发[1994]4号）第二十八条第（三）项规定，党内违纪案件调查机关有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，这就是“两规”措施的党内法规依据，“两规”就是“规定的时间”和“规定的地点”的简称。

“两规”措施是党内法规规定的纪检机关调查党内违纪案件的一项纪律约束措施和组织措施，最显著的特点为限制被调查人的人身自由。“两规”措施的产生不是一蹴而就的，而是有着深厚的历史渊源。

一、禁闭与“两规”措施

禁闭是世界通行的措施，一般在军队或监狱中实施。严格地讲，禁闭是一种处分，而不是调查案件的措施。在党内违纪案件的调查和处分中，最早限制人身自由的是军事禁闭。

在我军历史中，禁闭有时被称作“入悔过室”。我军颁发涉及禁闭或入悔过室的纪律条令共计8部。第一部为1930制定的《红军士兵会章程》，该章程规定：“关禁闭须经主管官处理”。1933年8月颁发的《工农红军纪律暂行条令》，1935年9月颁发的《奖惩条例》，1942年2月颁发的《军队纪律条令》规定了入悔过室的处分方式。1939年、1943年、1951年、1953年颁发的纪律条令又重新采用“禁闭”称谓。禁闭处分的最长期限为15日至21日。

20世纪50年代中期，一些带兵干部滥用禁闭措施，这种以罚代教的行为助长了军阀残余作风，严重损害官兵团结。出于军队正规化建设的考虑，经叶剑英元帅提议，中央军委于1957年决定废除禁闭处分。禁闭措施被废除了31年，直到1988年6月，中央军委批准下发《军队基层建设纲要》，规定“对擅自离队、打架斗殴、聚众闹事等严重危害部队建设的人员，要严肃处理。除执行现行《纪律条令》的惩戒规定外，还要制定禁闭、除名等处罚措施。”禁闭措施重新启用。但仅仅7年后，《军队基层建设纲要》于1995年修订，删除了禁闭的处罚规定。自此，军队中的禁闭处罚成为历史。

军队中的禁闭措施可以作为“两规”措施的历史渊源，主要有四点原因。第一，禁闭和“两规”都是限制人身自由的组织内部措施。禁闭产生于民主革命时期，经历大革命的失败，中国共产党建立了属于自己的军队，军队内部事务属于党内事务，限制人身自由的措施最早被运用到党内军队系统中。“两规”措施则将限制人身自由的案件检查方式扩展到军队以外，但仍然仅在党组织内部使用。禁闭和“两规”的实施主体、对象都限定在党内，都是党组织内部措施。第二，禁闭和“两规”的产生都是迫于情势的需要。在战争年代，禁闭对维护军队纪律发挥了巨大作用，是解放战争取得胜利的重要条件。“两规”是在改革开放以来腐败犯罪日益严重的情况下产生的，对维护党的纪律、纯洁党的队伍、提高党的执政能力起到重要作用。两者的产生都有一定的权宜性。第三，禁闭和“两规”都经历了一个不断规范化的过程。禁闭和“两规”在产生之初，缺乏批准、审核和执行等程序方面的规定，被严重滥用。随着党建工作不断进步，对两者的规定也日益完善。第四，禁闭和“两规”都经历了从频用、滥用到少用、慎用的过程。严厉的措施对维护党纪军纪效果显著，一旦滥用对党和军队的破坏也是巨大的。党中央、中央军委高瞻远瞩、审时度势，严格限制两者使用。禁闭处罚在1957年被取缔，后虽有所反复，但现在已经彻底废除。“两规”似乎也在走禁闭的老路，从“慎用”、“少用”，到“最后不用”。

二、新中国初期的党内案件调查方式

新中国成立初期，党内违纪案件调查不限制被调查人的人身自由。1949年12月，中纪委全体会议通过了《中共中央纪律检查委员会工作细则》，次年1月，中央政治局批准了该《细则》。《细则》共十条，分别规定了中纪委的机构设置、工作原则、检查范围、工作方式、处分原则、报告制度等，仅规定检查党内违纪案件“应听取违犯纪律的组织或党员个人的意见，以启发其进行自我批评。”《细则》未赋予纪检机关限制人身自由的调查权。实践也确实如此，无论多么重大案件，被调查人的人身自由都会受到保障。以高岗案为例，1954年2月，党的七届四中全会召开，高岗随后被定性为“进行宗派活动，反对中央领导同志”“把自己所领导的地区看作个人资本和独立王国”“进行夺取党和国家权力的阴谋活动。”即使高岗所涉问题如此严重，其也未被限制人身自由，每天晚上都可以回到其北京东交民巷8号的住所。1954年2月17日，高岗企图开枪自杀未遂，随后又一次企图触电自杀，被妻子拦住，事后妻子搬去与高岗一屋同住。直到同年8月16日，高岗自杀前夜，仍与其妻子聊天到很晚。再如，庐山会议后彭德怀被定为“彭德怀反党集团”首要分子，仅被免去国防部长和军委副主席职务，被安排在北京颐和园附近挂甲屯吴家花园务农，1965年还被派往四川担任中共中央西南局“三线”建设委员会第三副主任。在高岗案和彭德怀案中，我们党未对其实施限制人身自由的强制措施，只暂停二人职权，这充分说明新中国成立初期，党内违纪案件的调查是不限制被调查人人身自由的。

违纪行为涉嫌犯罪需要依法逮捕的，由国家机关实施限制人身自由的强制措施。以刘青山、张子善案为例，刘青山时任中共石家庄市委副书记、前天津地委书记，张子善时任天津地委书记，1951年11月，中共河北省委第三次代表会议集中揭发二人问题，后查明二人贪污、骗取国家贷款总计约171.63亿元（旧币），这些钱可以买粮食2000万斤。河北省委、纪委随即建议河北省人民政府对他们依法予以逮捕，得到周恩来总理批准。11月29日上午，河北省公安厅依法逮捕了张子善，刘青山当时在国外，12月12日回国后立即被逮捕。在该案中，违纪与犯罪竞合，对刘青山、张子善实施限制人身自由强制措施的主体是国家机关，包括党委和纪委在内的党的机关仅享有限制人身自由的建议权，不享有直接执行权。endprint

新中国成立初期，党内案件检查不采取限制人身自由的强制措施，主要有三点原因。第一，限制被调查人人身自由的原因之一，是防止被调查人篡改、伪造、隐匿证据，阻碍调查。新中国成立初期，党内违纪案件以政治案件为主。政治案件中的证据，多为言辞证据，实物证据较少，即使被调查人人身自由未受限制，也很难篡改、伪造、隐匿言辞证据。第二，限制被调查人人身自由的另一原因，是防止被调查人逃逸、隐匿和离境。新中国成立初期，个人对所在单位的依附性非常高，逃逸、隐匿十分困难，离境就更难了。如李英柱贪污盗窃集团，从1949年至1960年间盗用、盗取公款23000多元，贪污48000多元，主犯李英柱“企图劫机叛逃”。当时逃逸只能用“劫机”的方式，说明个人即使不被限制人身自由，也是很难逃逸、隐匿和离境的。第三，新中国初期，自我批评和主动承担责任是党内主流，被调查人往往主动承认问题，在被调查人认错态度良好的情况下，不需要繁重周密地调查即可解决问题，没必要限制被调查人的人身自由。

三、隔离审查与“两规”措施

（一）隔离审查的产生和发展

隔离审查限制被检查人的人身自由和通讯自由，是“两规”措施的重要渊源。1952年“三反”“五反”时就开始运用隔离审查。1954年宪法明确规定了公民各项权利，隔离审查用得少了。“文化大革命”时期，隔离审查被重新运用，在“彭、罗、陆、杨案”中，对时任北京市委第一书记彭真、中共中央宣传部部长陆定一、中共中央办公厅主任杨尚昆都只是“停止了工作”，而对时任解放军总参谋长罗瑞卿则“紧急召至上海，遭到软禁，”开始隔离审查。

正式确立隔离审查措施的是刘少奇、王光美案。1967年7月江青、陈伯达、康生利用毛泽东、周恩来都去武汉视察的时机，擅自决定组织群众批斗刘少奇、邓小平和陶铸夫妇。7月18日晚上，造反派闯进刘少奇、王光美中南海内居所，把二人分别押送到中南海内的西大灶食堂和西楼大厅批斗。批斗会结束后，刘少奇被带到福禄居前院，王光美被带到后院，两人分开看管，不允许见面，不准子女同他们接近。这就是隔离审查，即分开隔离、监护审查，其原意是将刘少奇和王光美分开且不准许外人探视。隔离审查措施客观上限制了被审查人的人身自由，正如当年8月7日刘少奇写给毛泽东的信中所说，“我已失去自由”。刘少奇被隔离审查不久，“文化大革命”初期三大干将王力、关锋、戚本禹问题突显。毛泽东指出，三人“是破坏文化大革命的，不是好人”，“大、大、大毒草。”由于煽动夺取军权、外交权以及在群众运动中只强调斗争、不抓紧团结等问题，王、关、戚三人相继被隔离审查。如果说对刘少奇、王光美隔离审查主要是为了将两人分开，那么对王力、关锋、戚本禹采取隔离审查措施主要是为了停止三人职权，防止三人产生更大危害。

“文化大革命”期间，政治运动频出，隔离审查愈发频繁，为了规范隔离审查措施，各地革委会相继出台了关于隔离审查的规定，使隔离审查措施有了存在的合法性基础，但无法根除对隔离审查的滥用。林彪、江青集团肆意隔离审查他们认为有政治问题的党员干部，甚至各种名目的组织都可以任意关押审讯被他们认为是“阶级敌人”的人。到了1968年，隔离审查达到了登峰造极的程度，据胡耀邦回忆：“1968年党的八届十二中全会上，……开会前，很多中央委员都被‘打倒、被批斗、靠边站、住牛棚。中央委员会开会凑不齐人。当时毛主席不得不下一道指令，突击解放了一批老干部。”住牛棚就是限制人身自由，必须突击解放一批老干部党的全体会议才能召开，可见检查范围的之广。中纪委副书记、监察部长钱瑛就在关押、隔离中被迫害致死。在当时，还有北京红卫兵造反派五大领袖也在“清查‘五一六反革命集团”运动中被打成反革命，接受隔离审查。可见，隔离审查在“文化大革命”中被广泛运用。有趣的是，也正是隔离审查结束了文化大革命，也结束了隔离审查自身。1976年10月6日，华国锋、叶剑英、汪东兴等人根据政治局多数人的意见，对王洪文、张春桥、江青、姚文元等人实行隔离审查，一举粉碎“四人帮”，标志着“文化大革命”结束。“文化大革命”结束后，隔离审查淡出历史舞台。

（二）隔离审查与“两规”的比较

“文化大革命”以前的隔离审查，基本都是私刑，非常不规范，实施主体和对象不限于党组织和党员，与“两规”的可比性较差。“文化大革命”时期的隔离审查有两类：一是中国共产党及其各级组织（包括各级革命委员会）决定和实施的对党员干部的隔离审查，二是各类造反派组织自行实施的隔离审查。第二类隔离审查的实施对象不限于中共党员，实施主体（造反派组织）的历史认可度非常低，最终不一定形成有效的党内处分或不处分，与当今“两规”制度基本无可比性。因此，本部分着重比较中国共产党及其各级组织（包括各级革命委员会）决定和实施的对党员干部的隔离审查。

1.隔离审查与“两规”的联系。

这二者间的联系主要体现在以下四个方面：第一，两者都是限制人身自由的措施。这是两者最显著的共性，也正因如此，两者才具备联系在一起的基础。第二，两者都暂停被调查人职权。暂停职权是限制人身自由的必然结果。隔离审查和“两规”措施都直接剥夺被检查人职务权力，宣布被调查人政治生命终结或陷入政治生涯低谷。第三，两者在某种意义上都秉承执政党意志。“两规”措施是党内违纪案件检查措施，直接体现党的意志。隔离审查是“文化大革命”时期的特有产物，实施主体是革命委员会，“文化大革命”初期，“革命委员会”集党政军大权于一身，包揽党务、行政、司法等各项工作；党的九大以后，开始恢复各级党组织工作，党委会和革委会被明确规定为领导与被领导的关系，这种一元化的领导体制使党的组织行政化、权力化。因此，“革命委员会”的行为是执政党意志的体现。“两规”和隔离审查都是执政党意志的体现。第四，隔离审查是“两规”的雏形，“两规”是对隔离审查的发展。隔离审查和“两规”在性质、实施主体、对象和方式上具有一致性。“文化大革命”时期，隔离审查制度存在的时候，是没有“两规”制度的；“文化大革命”结束以后，“隔离审查”不再使用，若干年后，在党内违纪案件检查又出现了限制人身自由的措施，即“两规”措施。两者性质的一致性和时间上的连贯性表明，“两规”是在隔离审查制度基础上产生的，隔离审查是“两规”的重要渊源，“两规”是对隔离审查的发展。endprint

2.“两规”措施与隔离审查的区别。

隔离审查产生于“文化大革命”的动乱年代，“两规”措施产生于改革开放后国内腐败日益多发的背景下，这注定两者存在一些区别。第一，两者产生的原因不同。隔离审查是出于隔离同案人并暂停其职权而产生，客观造成了限制人身自由的结果，本身带有惩处的因素。“两规”的产生则以查明案件事实为目的，属于一种调查手段，本身不具有惩处性质。第二，两者检查的案件类型不同。隔离审查以检查政治案件为主；“两规”是在腐败日益加剧的情况下产生的，是反腐利器，以检查经济案件为主。第三，两者的实施主体不同。隔离审查的主体是各级革命委员会，革命委员会的性质非常特殊，但本质上为政权组织，相当于现在的各级政府；“两规”的主体是各级纪律检查委员会，是党的组织。第四，两者的实施对象不同。上海市革命委员会于1968年2月5日颁布的《关于隔离审查审批权限的规定》（沪革[68]11号）将隔离审查对象界定为“混入革命队伍内部的叛徒、特务和有重大政治嫌疑”，隔离审查对象不限于共产党员；“两规”的对象仅限于共产党员。第五，两者的正当性属性不同。严格来说，隔离审查不是党内生活的正常手段，华国锋、叶剑英、李先念、汪东兴在研究解决“四人帮”问题时认为：“我们同‘四人帮的斗争是势不两立、你死我活的斗争，已超出正常的党内矛盾和党内斗争的范围，不宜采取党内生活的正常手段来解决。”由此可见，领导人也承认隔离审查不是“党内生活的正常手段”。相对而言，“两规”是正常的办案手段，具备充分的党内法规依据，有一定的理论基础和严格的操作程序，实施20多年来，取得了显著成效。隔离审查属于权宜之计，在正当性上存在瑕疵；“两规”措施的正当性要强于隔离审查。

四、“两规”的产生和沿革

（一）“两规”产生的时代背景

改革开放以前，政治运动频繁，政治案件是党内案件检查的重点。1978年党的十一届三中全会摒弃了“以阶级斗争为纲”的指导思想，把党和国家的工作中心转移到经济建设上来。如果说中国共产党成为执政党使党员干部有权可腐，那么物质生活的日益富足则使腐败有利可图。伴随这一变化，党内案件检查的重点也从政治案件转移到以经济案件为中心的非政治案件上。

经济领域的违纪案件日益增多，作案手段、情节日益复杂，成为案件检查的最主要内容。少数党员干部在解放思想的同时，警惕性降低，权力、美色等多种诱惑扑面而至，渎职和滥用职权、违反道德的案件也成多发趋势。如2007年，湖南湘西自治州原州长杜某，涉嫌与北大女学生石某发生性关系，6个月后，杜某被指示连夜赴长沙接受调查，次日，湖南省纪委宣布对杜“双规”。

笔者汇总了2014年1月1日至2014年10月31日中纪委网站“案件查处”一栏公布的处分完毕的案件。2014年前10个月期间，中纪委网站公布给予党纪、政纪或刑事处分的案件179例，其中171例公布了案由，具体如下表：

中纪委网站2014年1月1日-2014年10月31日

在上述171例案件中，很多人同时触犯多项党的违纪，如山西省官员谢某，“利用职务上的便利为他人谋取利益，收受巨额贿赂，并伙同他人贪污公款；违反廉洁自律规定，收受礼金；与他人通奸。”同时涉嫌“受贿”“贪污”“收受礼品礼金”和“通奸”四项违纪事由。因此，该表涉案例数总和远大于171例。

从上表可见，以受贿为代表的经济违纪案件最多，包括八类情形，涉案数为231例。违反道德案件仅为通奸一类，但涉案数共45例，排在第二位。失职渎职案件共38例，排第三位。政治违纪案件虽有四类，但仅有5项。改革开放以来，党内违纪案件的查处的重心已经从政治案件转向以经济案件为主的非政治案件。

（二）“两规”的产生和确立

“两规”措施的产生和确立，经历了一个由实践到政策、由政策到行政法规、由行政法规到党内法规的过程。

1.限制人身自由调查方式的产生。

1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》正式确立了“两规”措施，但“两规”的实践要早于此。最早运用“两规”办案的是中纪委前副书记刘丽英，1983年，在中纪委检查室工作的刘丽英运用“两规”查办了山西运城一批违法乱纪案件。“两规”规范的确立直接源于梁湘涉嫌以权谋私案。1989年，时任海南省长梁湘涉嫌严重违纪被立案调查，有位证人守口如瓶，时任监察部领导赴海南省督办此案，指示“无论如何都要让该证人呆在询问地点”。此案破获后，监察部在召开内部会议时，该领导“把在调查过程中采取的这一特别措施提了出来，并建议将此措施制度化。”次年，国务院发布《中华人民共和国行政监察条例》，正式赋予行政监察机关行使“两规”措施的职权。

“两规”措施是在实践中产生，是运用限制人身自由的方式调查党内违纪案件的必要性决定的。检查党内违纪案件不采取限制人身自由的强制措施，主要有四点原因，一是政治案件不担心被调查人篡改、隐匿、毁损证据，二是被调查人没有逃离出境的条件，三是党的机关和政权机关分工明确，四是自我批评、认错是主流。在新时代的背景下，这四点原因都发生了变化。第一，经济案件成为主要违纪事由。侦破贪污案件主要依靠物证，包括各种财务账目，而侦破受贿案件必须依靠被调查人供述和证人证言。如果不限制被调查人人身自由，可能发生串供和篡改、隐匿、毁损物证的巨大危险。第二，全球化为逃逸、隐匿甚至是出境打开方便之门，限制被调查人人身自由成为防止其逃逸出境的重要手段。第三，新中国成立以来，党的组织逐渐行政化、权力化，加强和改进党的执政能力建设使党和国家职能不分的痕迹慢慢褪去，但是彻底清除仍需要时日。在这种条件下，党内违纪案件检查运用限制人身自由这种具有显著“刑事强制性”的措施，仍在社会可接受的范围内。第四，被调查人抵触认错。政治案件的查办，人云亦云，经济案件的查办，讲究证据。在经济案件中，主动认错意味着政治生命的终结，而且，大多数经济违纪案件都涉及刑事犯罪，主动认错意味着面临牢狱之灾，被调查人自然对认错表现出抵触情绪。在被调查人不认错（罪）的情况下，案件调查需要时间，因此有必要限制被调查人的人身自由。endprint

2.“两规”的正式确立。

1988年8月23日，中纪委公布了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》，这是第一部党内案件检查工作的专项党内法规，第二十二条第（二）项规定：“检查人员有权向知情的单位和个人调查取证。任何党组织和党员有义务如实提供证据。参加调查取证不得少于二人。”很明显，该项未对“如实提供证据”的时间和地点做规定，此时的取证措施并不限制被调查人人身自由。现行“两规”的规定，就是在此基础上发展来的。

1987年7月，国务院监察部成立。1990年12月9日，国务院发布《中华人民共和国行政监察条例》，第二十一条第（五）项规定：监察机关有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。这是最早关于“两规”的依据，不是党内法规的依据，而是行政法规的依据，只适用于行政监察案件中。

1993年1月，党的纪律检查机关与政府的行政监察部合署办公，党的纪检机关在对属于行政监察对象的党员干部进行检查时，可援引《行政监察条例》采取“两规”措施。1994年3月25日，中共中央纪律检查委员会印发《案件检查工作条例》，其中第二十八条第（三）项就是“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，是现行“两规”措施的依据。

1997年5月9日，《中华人民共和国行政监察法》公布并开始实施，该法将1990年的《行政监察条例》关于“两规”的规定更改为“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。这一更改有两点意义，第一，将“两规”更名为“两指”，将行政监察的强制措施与党内案件检查的强制措施从名称上区别开来；第二，规定“两指”不得限制被调查人人身自由。自此，“两规”成了党内案件检查专有措施。2010年6月，全国人民代表大会常务委员会修改了《行政监察法》，但对关于“两指”的条款未做改动。

（三）“两规”的规范化进程

自“两规”措施正式确立以来，其可否限制人身自由仍存在争议，各地的做法也不同。第一个规范“两规”的党内文件是《中共中央纪委、监察部关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”若干问题的通知》（中纪发[1998]7号），规定采用“两规”措施“不准使用司法手段，不准使用司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所”“不准修建用于采用‘两指‘两规措施的专门场所。”这意味着当时决策者倾向于“两规”不得限制或变相限制被调查人的人身自由，这在前一年《行政监察法》中也得到了印证。

2000年1月，中纪委办公厅印发《关于纪检机关使用“两规”措施的办法（试行）》（中纪发[2000]1号），相比1998年的《通知》做了一百八十度大转弯（U-turn），允许纪委拘留（detain）涉嫌腐败的共产党员。该《办法》还规定了“两规”的适用条件、主体、程序、地点等问题，对完善“两规”制度起到重要作用。同年9月，《中共中央纪委办公厅关于省、部直属事业单位纪委、纪检组可否使用“两规”措施的答复》（中纪办[2000]137号）对“两规”主体做了更细致的规定。

2000年12月16日，时任中共中央总书记江泽民对浙江省台州市纪检监察机关在使用“两规”措施过程中发生的一起严重违纪违法事件作了重要批示。翌年，中纪委先后印发《中共中央纪委、监察部关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》（中纪发[2001]4号）和《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》（中纪发[2001]15号），这两个文件从“两规”的适用条件、主体、权限、审批程序、工作制度、责任追究等方面做了进一步规定，例如只有县处级纪委才可以使用“两规”措施，不得对非党员使用“两规”措施等。2005年，《中央纪委关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》（中办发[2005]28号）和《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》（中纪发[2005]7号）出台，首次规定了“两规”期限，规定了更严格的审批和实施程序，并引入对“两规”的监督机制和备案制度。

2005年以来，“两规”制度仍在不断的完善中，涉及“两规”的党内规范性文件不断出台，如《中共中央纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》（中纪发[2008]33号），《关于进一步加强党的纪律检查机关办案安全工作的意见》（中纪发[2010]3号），《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》（中纪发[2012]12号）等，这些党内文件使“两规”更加规范化、合理化、人性化。

地方纪检机关也出台了一些关于“两规”的规定。北京市大兴区纪委于2001年2月就出台了“两规”适用专项规定，河北廊坊市广阳区纪委（2003），山东省蓬莱市纪委和陕西省纪委（2006）对“两规”也有专项规定。

（四）“两规”的趋势

“两规”措施与国家法律存在一些不协调的地方。如“两规”限制人身自由与立法法第八条法律保留条款不协调，“两规”查办涉嫌刑事犯罪的党内违纪案件与国家司法管辖原则不协调等。

1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，“依法治国”写入宪法。2002年党的十六大报告提出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，……实施党对国家和社会的领导。”改革和完善党的领导方式和执政方式，要求“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，各级党委应仅行使执政党的领导权和执政权，保证传统的国家权力由国家机关行使，传统国家事务有国家机关处理，并“支持各方独立负责”。“两规”是我国向法治社会过度的权益之策，已经实现了规范化的过程。在依法治国、改革和完善党的领导方式和执政方式的时代背景下，“两规”未来的发展趋势，必将是融入我国社会主义法治体系之中，最终实现法治化。

纵观本文，笔者以时间坐标轴的方式“两规”大事大致纪录如下。虚线部分为“两规”确立前部分，实线部分为“两规”确立后部分。

责任编辑 何成学endprint