海南省失地农民就业培训中政府职能的完善①

海口经济学院工商管理学院 周艳丽海口经济学院工商管理学院 胡江陵



海南省失地农民就业培训中政府职能的完善①

海口经济学院工商管理学院 周艳丽
海口经济学院工商管理学院 胡江陵

摘 要：政府在失地农民就业培训体系中占主导地位，政府职能的发挥严 重影响到培训的效果，所以，必须不断完善政府在失地农民就业培训中的职能，保证失地农民就业培训的效果，提高失地农民的素质，推动国际旅游岛的建设。

关键词：政府职能 失地农民 培训体系

1 海南失地农民就业培训现状及存在的问题

为了确保数据的代表性，本次调查首先采用判断抽样方式，选择海口市的演丰镇作为调研区域，这个乡镇是城乡统筹的示范镇。

演丰镇位于海南省海口市美兰区中部，辖1个社区、13个行政村。为更好地促进失地农民就业，演丰镇建立了农民转产就业创业培训基地，重点对被征地农民、失业人员、在职人员，开展多形式、多层次的职业培训，为农民转产就业创业提供服务保障。

2013年全年一共举办了四期农民再就业技术培训班。培训班学员由大致坡、灵山、三江镇部分贫困村的部分村民及演丰曲口后塘村农民组成。第一期培训的内容是：烹饪技巧，现场为农民演示刀法、配料、炒菜等厨艺技能；第二期培训的内容是：瓜菜种植技术；第三期培训的内容是：家政服务；第四期培训的内容是：客房服务。每期培训时间各两天，每期培训人员各55人，四期共计培训220人次。重点培训了酒店客房服务、插花艺术、家政服务、兰花种植技术等。

2 海南失地农民就业培训中存在的问题

2.1 农民观念陈旧，缺乏培训意识

很多失地农民没有认识到就业培训的重要性。首先，失地农民过去长期从事农业劳动，缺乏非农就业的经验，在被征地时，又获得相应数量的失地补偿款，生活来源有保障，生活压力不大，导致被征地农民接受就业培训意识不强，培训中的主动性不足。其次，失地农民的文化程度不高，对外界事物的认知具有局限性，导致他们在选择职业培训项目时比较盲目，对职业培训内容的理解接受能力有限，使得对培训内容理解不透彻，难以从中获得收益，降低了失地农民接受职业培训的积极性。

2.2 失地农民就业培训未构成体系

很多培训都是政府委托给相关就业机构完成的，就业机构按照要求进行培训，培训内容与地区发展实际需求不符。再有师资力量薄弱，教师的选择主要来源于周边大学的专职教师，缺乏理论与实践经验俱丰的专业讲师队伍，难以满足失地农民就业培训工作的需求。教师在授课期间，采用的培训资源有限，专业技能知识和实践效果结合不够。

2.3 培训资金不足，培训相关制度不完善

各级政府财政账户设立专门的财政经费来保障失地农民就业培训项目的实施，但是，资金来源主要是国家财政支付，资金总额不能满足培训计划的预算需要，用人单位和农民自身都不愿意承担培训费用，因此，导致很多培训项目因资金供给不足无法展开，这势必会影响到失地农民就业培训的质量。在资金的使用过程中，由于缺乏相应的制度对资金的使用进行约束，导致资金使用具有较大的随意性。

3 海南省失地农民就业培训中政府职能的表现

3.1 计划职能

失地农民就业培训工作是当前农民工作的重点，政府部门应以科学发展观统领全局，认真贯彻国家相关的指示精神，结合海南地区的发展需要，基于系统性、全局性考虑，整合资源，制定年度失地农民培训计划，更好地履行计划职能。开展丰富多样的被征地人员转岗培训和推荐就业工作，充分提升被征地人员的职业素养和市场竞争力，从而助力国际旅游岛建设。

3.2 组织职能

加强组织领导工作，合理分工，明确各部门的职责，并建立有效的沟通和联动机制，以确保各部门的合作，在形成各部门齐抓共管的大就业格局的同时，各级政府形成促进就业的良好责任机制。各级政府均应设立被征地人员转岗培训和就业工作领导小组，为失地农民就业培训工作提供组织保障。把就业培训服务工作纳入到整体公共服务工作之中，将失地农民就业培训与社区低保、民政、综治等工作有机结合起来，构建有效的被征地农民就业培训体系，促进失地农民就业。

3.3 协调职能

服务型政府的提出，使得政府带有强制性色彩的计划职能、组织职能、控制职能都将弱化，而协调职能将发挥更大的作用。因此政府必须从实现全局的总体目标出发，依据国家的法律法规、政策、原则，采取必要的宏观调控措施，协调各培训项目，各部门之间的关系，发挥政府在资源配置中的调节作用，使得失地农民就业培训工作得以有序进行，当就业培训的计划在实施过程中遇到障碍，应及时采取相应的措施，协调各方面关系，从而促进失地农民就业培训工作政策的运转。

3.4 监督职能

要想确保培训的质量，就要加大对失地农民就业培训工作的监督职能，政府在失地农民培训过程中应充当掌舵人的角色，按照符合当前法律法规、规范标准的原则，引导、监督失地农民就业培训的各环节，以确保按计划执行。

3.5 创新职能

为了使失地农民就业培训工作能跟上时代的步伐，与时俱进，政府就必须发挥创新职能，不断创新工作思路及工作方法，设计新的培训项目，开发新的培训模式，发现更优秀的师资，对于培训效果的评估，结合当前受训人员的特点，不断完善评估体系，构建一个更加有效的失地农民就业培训体系。

4 海南省失地农民就业培训中政府职能发挥困境分析

4.1 现有管理体制不利于政府职能的发挥

当前在海南地区，对失地农民就业培训具有管理职能的部门比较分散，政府管理部门中缺乏一个统一管理失地农民社会保障、就业咨询、就业培训等的综合机构，统一高效的管理机制和管理体系尚未建立，在失地农民就业培训工作的实践中，具体问题的决策、组织、协调、控制等各个职能，以及审批、执行、监督等各个环节被人为的割裂开来，使失地农民就业培训难以统筹规划和综合管理，从而无法针对海南国际旅游岛建设发展的实际需要、失地农民自身发展的需要进行相应的就业培训，使海南省的农民就业工作、培训项目开发、培训资源开发利用充满了短期行为而地方保护主义和部门利益的驱动，也严重阻碍了城市化的进程。

4.2 部门职责交叉严重，难以统一监管到位

解决政府部门职能交叉问题是政府机构改革的“顽症”，海南省政府职能的转变仍然不到位，仍存在职责交叉、职能划分不清、配置不合理的现象。职责交叉或使得职能重叠、或管理上的真空，成为互相扯皮、互相推诿的消极因素，使各级政府及其领导干部缺乏足够的责任意识，在工作中，只对培训工作提出任务要求，缺乏宏观调控，使得各级政府各自为政，导致有些培训重复开展，培训体系不完善，很多培训的开展缺乏培训需求调查，导致大量资金投入却难以激发被征地农民的培训热情，未将培训结果列入干部的绩效考核体系，使得很多培训工作更多是走过场。

4.3 相关立法执法体系不完善

至今为止，我国尚无一部专门针对农民教育培训设立的法律法规，这在很大程度上制约了农民教育培训的发展，难以保证培训的规范性及合理性。现行法律、法规没有对农民教育培训的资金投入做出规定，使得失地农民教育培训的资金投入有很大的随意性、不稳定性，投入严重不足，严重制约着培训工作的开展。资金匮乏使得海南部分乡镇失地农民就业培训难以落实，农民就业技能的缺乏，严重阻碍了城市化进程，并会影响地区的安定和谐。

4.4 监督制约乏力，难以落实地方政府责任制

依照海南省2015 《推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》规定，地方政府对本辖区内的失地农民就业培训工作负责，具体的培训效果如何，地方政府是责任主体。但是，由于缺乏科学的培训效果评估绩效考核指标体系，评估考核指标不完善，指标体系偏重于失地农民的主观感受，缺乏对失地农民培训后工作方式和工作绩效等行为结果指标体系的设计，评估考核指标的相关性不强、导向性不够。

5 海南省失地农民就业培训中政府职能路径的完善

5.1 完善政府对于实地农民就业培训的管理体制

首先，要建立实施有效的监管机制，通过多方位、多层次的监督，建立有力的监管机制，突出就业培训部门和地方政府的职能和责任，并使其在有效的监督下得到切实的落实。其次，补偿机制是推进失地农民就业培训工作的重要内容，合理的补偿能够激发失地农民就业培训的热情和积极性。政府要建立关于失地农民就业培训的利益协调与整合体系，政府可以通过法制建设、政策调整等方式，协调各方面的利益，使地方政府、就业管理部门、培训机构、个人之间相互协调，建立合理的补偿分担机制，尽可能实现各方面利益的最大化。

5.2 强化政府的责任意识，发挥政府理念引导职能

伴随政府职能的转换，运用政府的权力和职责对失地农民就业培训工作进行合理规划、有序的组织和资源协调以及强有力的监管手段，构建科学的失地农民就业培训体系，以确保培训目标的实现。必须要提高政府自身对失地农民就业培训的责任意识，并将监管责任落实到政府工作的各个环节，加强失地农民就业培训意识的培养。积极利用各种传播媒介，创新失地农民就业培训的宣传方式，帮助失地农民树立正确的就业观念，对于创业成功的失地农民案例进行宣传，介绍成功经验，以带动地方政府积极转变职能。

5.3 推进政府职能转变，理清政府的职能和责任

重构政府职能的总体框架，整合政府的职能。虽然我国各级政府分别设置职能部门，并分别划定权限的管理体系，但致使失地农民的就业培训部分工作多头管理，部分工作又无人负责。因此，要强化政府的职能和责任，一个前提性的工作就是要重构政府职能的总体框架。首先，要在现有管理体制的基础上，进一步调整失地农民就业培训管理的职能部门，将各部门的管理职能进行整合，形成统一的失地农民就业培训管理职能，部门配置上减少职能交叉，准确界定部门职能，推进大部制，并健全各部门协调配合机制。

5.4 构建政府责任追究机制，确保失地农民就业培训工作的落实

所谓政府问责机制，就是依据失地农民就业培训工作的具体要求，依据政府各部门及其工作人员对相关责任的划分，按照一定的标准和程序，制定科学合理的考核体系对其履行责任的履行情况考核，对没有履行好责任的部门、负责人和直接责任人可追究相应的行政、法律责任的机制。责任的追究必须有法律法规作为依据，明确失地农民就业培训中各环节的责任主体、责任范围、责任内容，制定执行性强、易操作的问责程序和方式。切实做到“领导到位、责任到位、措施到位、投入到位”，各级政府和职能部门都应对管辖范围内的失地农民就业培训负责，以推动生态文明建设的顺利发展，促使政治、经济、文化、社会、生态协调等均衡发展。

5.5 完善政府相关的法制体系，强化失地农民就业培训的法治保障

相关法制体系的完善和健全是政府职能和责任得以实现的重要保障。制定出台具有针对性、可操作性强的有利于保障失地农民权益的法律法规，就必须加大立法，加强执法，为失地农民就业培训的顺利开展保驾护航。

参考文献

[1](美)罗伯特·丹哈特(Robert B.Denhardt)，珍妮特·丹哈特(Janet V.Denhardt).新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2010.

[2]张俊峰.服务型乡镇政府建设研究—基于农村公共服务网有效供给的视角[D].安徽大学，2010.

[3]高儒雅.政府在失地农民权益保障中的职能定位[D].内蒙古大学，2013.

基金项目：①海南省哲学社会科学2015年规划课题（HNSK （QN）15—20）。

中图分类号：F323.6

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2016)02(a)-137-03