我国农村社会保障法律制度的现状分析与立法建议*

基金项目：我国农村低收入人群社会救助(济)法律制度研究，东北农业大学科技人才启动基金项目。

徐嘉辉

东北农业大学，黑龙江　哈尔滨　150030



我国农村社会保障法律制度的现状分析与立法建议*

*基金项目：我国农村低收入人群社会救助(济)法律制度研究，东北农业大学科技人才启动基金项目。

徐嘉辉

东北农业大学，黑龙江哈尔滨150030

摘要：社会保障法是我国法律制度体系中十分重要的组成部分，各国的实践表明，必须通过强制性立法才能保证社会保障制度的有效实施。而从我国的立法现状来看，尚未形成一个完整的农村社会保障法律制度体系，使农村社会成员的应然权利和实然权利没能实现统一。本文剖析了目前我国农村社会保障法律制度存在的问题，并进一步提出了关于农村社会保障法律制度的基本原则及立法建议。

关键词：农村社会保障；法律制度；立法

近年来我国政府对构建农村社会保障法律制度方面的关注度不断提高。《中华人民共和国社会保险法》的实施，标志着我国社会保障法律制度体系的基本框架业已形成。然而，社会保障的社会性是它最基本和最重要的特征，即社会保障的适用对象应当具有普遍性，应当为全体社会成员。2010年，我国颁布了《中华人民共和国社会保险法》，但其对于农村社会成员的社会保险只做出了概括性的规定：“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。”“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”事实表明，占我国总人口大多数的农村人口及农业劳动力的社会保障法律制度仍严重缺失，城乡社会保障之间的不公平使得公平与效率无法实现平衡。笔者将对我国农村社会保障法律制度的现状进行概括，并提出相关立法建议。

一、我国农村会保障法律制度的现状

由我国城乡二元经济结构决定，社会保障在我国也呈现了“城乡分治”的二元化制度体系。在这种状况下，我国部分农村地区虽然制定并施行了一些社会保障制度，但始终难与城镇社会保障制度结合并统一，无法有效地保护农村社会成员的社会保障权益。对我国现行的农村社会保障立法进行概括，可以分为以下几个主要方面的内容：

(一)农村医疗保障方面

改革开放以来，我国先后颁布了多部关于农村医疗保障方面的行政法规、部门规章以及地方性法规、规章。2002年10月19日《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》的发布，标志着我国农村医疗保障立法的发展迈入了一个新的阶段。对其进行总结可归纳如表1。

表1　我国农村医疗卫生保障的主要相关政策与法规

续表1

续表1

(二)农村养老保障方面

相对于新型农村合作医疗，农村养老保险的相关立法较少，主要的法律规范可归纳为表2：

表2　我国农民养老保障的主要相关政策与法规

(三)农村最低生活保障方面

1995年之前，我国农村就有最低生活保障制度，但其只针对“五保户”和困难人口，并且覆盖面较窄、保障水平较低，难以使生活存在困难的农村社会成员得到基本保障。随着我国农村地区经济的发展，农村社会成员对生活水平要求的提高，对农村最低生活保障制度的要求必然在不断变化与提高。1996年民政部发布了《农村社会保障体系建设指导方案》，指出要在农村建立最低生活保障制度，并从总体上规划了一系列农村社会保障制度体系的主要内容，如保障标准，资金来源等。2006年1月《农村五保供养工作条例》、2007年7月《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等相关政策法规均就农村最低生活保障法律制度的内容做出了规定。除此之外，各省市、地方政府也在不断制定并完善当地的农村最低生活保障制度。

(四)其他相关法律法规

除了上述专门针对农村社会保障制度的法规之外，在我国其他相关部门法中也有一些关于农村社会保障的法律规定，这些法律法规形成了我国农村社会保障法律制度的完善和补充，如《老年人权益保障法》等。

二、我国现行农村社会保障法律制度存在的问题

(一)农村社会保障立法方面存在的问题

只有通过立法手段建立农村社会保障制度，才能使农村社会保障的运行实现法制化和规范化。尽管我国已颁布实施了《中华人民共和国社会保险法》，但就农村社会保障法律制度而言，只能零散见于业已颁布的各种“办法”、“决定”、“意见”、“条例”等规范性文件之中，这些法律规范之间没有形成一个比较完整统一的法律制度体系。这种现状势必造成农村社会保障在制度实施过程中缺乏足够并有力的法律依据。实际上，我国农村社会保障制度的实施一直困难重重、举步维艰，这种状况与我国立法的严重缺失是分不开的。

除此之外，农村社会保障制度的立法本应由全国人民代表大会制定，但正在实施的上述规范性文件或为国务院制定的行政法规、或为各部委制定的部门规章、或为地方各级人民代表大会制定的地方性法规等，立法层次相对较低，这也必将导致我国农村社会保障制度的立法缺乏统一性、权威性和协调性。

(二)农村社会保障法律制度的实施机制方面存在的问题

农村社会保障法律制度的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁等，它是农村社会成员的社会保障权益得以实现的司法保证。而现阶段，对有关法律责任的认定和法律后果的承担等都缺乏立法规定，现实中挪用、挤占、截留农村社会保障资金的违法行为往往得不到及时并有效的处理和惩戒。另外，缺乏对农村社会保障运行的监督机制，具体体现在缺乏对农村社会保障基金管理和运行的有力监督，缺乏对农村社会保障管理工作程序和效率的有效制约。因此，在许多农村地区存在着违法运营保障基金、违反社会保障工作程序等行为。

(三)农村社会保障配套法律制度方面存在的问题

要实现我国农村社会保障法律制度的构建目标，单有农村社会保障立法是远远不够的，在我国其他相关部门法中也应当有相应的条文与之配套并衔接，从而进一步保证农村社会保障法律制度得以有效实施。

三、我国农村社会保障法律制度的立法建议

(一)构建我国农村社会保障法律制度的基本原则

1.权益保障原则

当社会成员的生活出现困难时，国家和社会有义务和责任为其提供物质帮助，这是社会保障法的本旨。我国农村社会保障法律制度体系的目的是为了保护农民的基本权利，使农村社会成员受到生存危机时能够享受到相应的社会保障权益。因此，权益保障原则是农村社会保障法律制度最重要的基本原则。在构建农村社会保障法律制度体系时，应当切实顾及到广大农村社会成员的各项社会保障权利需求，无论是农村社会保障立法的构建，还是农村社会保障立法的实施，都要遵循权益保障原则。

2.公平与效率相结合原则

在构建农村社会保障法律制度时，要兼顾公平与效率，在战略上，要实现以人为本的公平与持续增长的发展并重。农村社会保障制度的公平性原则在于明确农村社会成员都有权享受社会保障，以均衡地满足绝大多数农村社会成员的社会保障权益作为当前首要任务，并以立法的方式将每个成员的社会保障权益固定化。农村社会保障制度的效率性原则在于对农村社会保障基金进行累积、管理和运营，使社会保障制度的功能达到最优化状态。在实践中，对于有些农村社会保障项目，应当强调“公平优先，兼顾效率”的原则，即凡符合条件的农村社会成员都可以享受；对于有些农村社会保障项目，则应当强调“效率优先，兼顾公平”的原则，在适用时，要强调国家、集体、个人三方合理分担社会保障费用。

3.与农村经济发展水平相协调原则

农村社会保障的发展水平，必须在农村经济发展所能承受的范围内，否则会造成农村社会保障制度与实践相脱节。如果农村社会保障标准制定过低，社会保障的作用无法得到有效发挥，农村社会成员的生活无法得到保障；相反，如果农村社会保障标准制定过高，会加重政府和农民负担，甚至导致农村社会成员对社会保障产生负面情绪。当然，随着经济发展水平的不断提高，社会保障的水平必然也相应提高。我国农村经济发展水平存在很大差距，因此，应当允许各地根据自身经济发展状况，对农村社会保障的具体类别、内容、形式和标准进行因地制宜的构建。

(二)我国农村社会保障法律制度主要内容的构想

按照传统的社会保障理论，完善的农村社会保障法律制度体系应当包括社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等部分。农村社会救助法律制度是农村社会保障的最低级保障，它是国家对因各种原因低于最低生活标准的个人及其家庭给予物质救助，以保障其最低生活需要；农村社会保险法律制度的核心内容是农村社会成员要求国家为其提供经济帮助，它的保障水平高于社会救助；农村社会福利法律制度则属于更高一级的社会保障，即国家在为农村社会成员提供生活保障的基础上不断改善其生活状况；农村社会优抚法律制度所针对的保障对象则具有特殊性。

从我国农村经济发展水平及农村社会成员的实际需求来看，目前我国农村社会保障法律制度体系的构建应当以三项最主要的内容为重：第一项是农村养老保险法律制度，以适应我国农村人口中老龄化人口增长速度较快的趋势，使年老又缺乏生活保障的农村社会成员能够获得基本生活来源；第二项是农村医疗保险法律制度，使受到疾病威胁的农村社会成员能够抵御疾病风险、避免因病致贫；第三项是农村最低生活保障法律制度，使贫困的农村社会成员获得保障基本生存需求的最后一道防线。

(三)建立和完善与农村社会保障法相配套的法律体系

构建完善的农村社会保障法律制度，不仅需要进行专门立法，还需要其他相关法律部门完善与之相配套的规定。首先，要进一步完善现行《刑法》的规定，2014年全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第二百二十六条的解释中，对诈骗社会保险金的行为作了规定，在今后的修订中，还需对各种侵占社会保障基金的违法行为作出规定，以保证社会保障基金的安全运营。其次，要修改现行《土地管理法》的规定，强化土地在农村社会保障中的作用，并进一步明确征收农民集体所有土地过程中的社会保障费用补偿部分。

(四)完善农村社会保障的司法保障

法律制度的健康运行，需要通过严格公正的司法机制来得以保障。要构建一个完善的农村社会保障法律制度体系，还需要完善相应的司法运行机制。农村社会保障的司法运行机制包括行政执法、司法、争议处理等。要切实提高司法效率，依法妥善处理农村社会保障争议，强调农村社会保障责任的承担，实现农村社会保障制度的法律效果与社会效果的协调统一。应在法院内部设专门部门审理农村社会保障争议案件，以使农民在社会保障权益受到不法侵害时，能够及时有效地寻求司法保护。

总之，完善农村社会保障法律制度既是彰显公平正义的客观需求，又是实现现代法治的本质要求。农村社会保障立法任重而道远，构建切实可行的农村社会保障法律体系，健全农村社会保障工作制度，将必定是我国日后立法与司法工作的一项重要任务。

[参考文献]

[1]郑莹，昂扬.我国农村社会保障制度的立法探析[J].辽宁大学学报哲学社会科学版，2005(2).

[2]张燕，李晶晶，朱鹏.建构我国农村社会保障法律制度的基本原则[J].社会主义新农村建设，2008(1).

[3]王越.中国农村社会保障制度建设研究[M].北京：中国农业出版社，2005.

作者简介：徐嘉辉(1978-)，女，博士，东北农业大学文法学院副教授，研究生导师，研究方向：农村社会保障法。

中图分类号：D922.182.3；F323.89

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)35-0044-04