集体林权制度改革面临的若干问题及思考

2016-01-28任茂松

大科技 2016年10期

关键词：林权林木林地

任茂松

（重庆市巫山县官阳林业管理站重庆巫山 404700）

集体林权制度改革面临的若干问题及思考

任茂松

（重庆市巫山县官阳林业管理站重庆巫山 404700）

集体林权制度改革是林业改革中带有根本性的基础工作，是林业实践“三个代表”和落实科学发展观的要求，也是市场经济条件下林业事业发展的内在要求。本文主要阐述了集体林权制度改革面临的一些问题和解决对策。

集体；林权；制度；改革；问题；对策

引言

集体林权制度改革是党中央、国务院为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明而作出的重大决策，是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，促进农民就业增收的战略举措。但是在集体林权制度改革中仍然面临着一些问题，必须针对这些问题提出有效的解决措施。

1 集体林权制度改革面临的若干问题

目前，集体林权制度改革主要面临以下几个方面的问题：

（1）对集体林权制度改革的重大意义的认识还有待进一步提高。中央、国务院关于林权制度改革的意见，虽然文件已下发，但组织学习不够，理解深度不够。存在着时间到任务了的倾向。对中央关于集体林权制度改革精神的宣传不够，乡村干部和林农对这次改革的重大意义认识不够，有畏难发愁情绪，好处认识不足，期望值不高，缺乏热情，看不到改革后林业发展、林农增收的前景。

（2）改革工作所需配套资金不足。从目前情况看，除中央配套资金已及时到位外，省、市、县配套经费不多，尤其是省一级尚未有配套资金下拨，而林改工作需要大量的人力、物力投入，尤其象我县这种财力原本不足的纯山区县，资金投入不足，势必影响工作进度。

（3）历史遗留问题较多。一方面林权归属不清。由于前期工作不细致，造成集体林地特别是村级集体林地权属不清，承包林地的四至界限不明确。农户个人与乡村集体之间、农户之间，也存在着大量的林地承包争议。另一方面承包程序不规范。在前期的林地、林木承包过程中，大多数村都没有按照相关规定和程序来操作，很少让群众参与，仅由村委会自行决定发包给承包户。甚至在一些村，个别负责人暗箱操作，不经集体研究，不报乡镇党委政府同意，私自将集体林地或林木低价承包。再一方面没有签订承包合同或合同条款不完善。部分林地、林木承包只是依据口头约定，没有签订承包合同，产权界定更是模糊不清。即使签订合同的，多数也不规范，存在内容不全面、责权利不清晰、四至界限不明确、缺少限期绿化条款、承包期限不符合文件精神等问题。

（4）农民积极性不高。由于我县是农业大县，农民主要以农业作物种植为主，林业收入不是其基本收入来源，对林业收入的依赖程度不高，因而对林权制度改革内在需求不足。同时，我县县内山岭众多，多数山地“远、偏、瘦、薄”，开发成本高，造林难度大，林木成活率低，经济效益差，且不易管护，投入比与效益比有着较大的差距，部分农民对集体林改的关注程度不高。不少承包户由于发展林业经济的能力偏低，缺乏林果业种植技术，他们承包山林的目的，不是为了发展林业，而是为了能够耕种荒山上的少量土地。有的甚至进行“剥山皮”开荒种地，在林地中乱搭乱建房屋，反而破坏了生态植被。

（5）是政府缺乏生态公益林的保护、开发、采伐和后继管理的相关法律和法规，以保证林业在发挥生态效益的时候还要发挥最大的经济效益。

2 解决集体林权制度改革面临问题的对策

2.1 加强学习，认识集体林权制度改革的重要性

进一步深入学习相关文件精神。各级领导都要组织专题学习，加深理解，充分认识林改的重大意义，明确指导思想，坚持基本原则，努力实现总体目标。向广大林农广泛深入进行宣传，将中央的政策明明白白的交给林农，调动农民参与支持林改的积极性，激发农民发展林业生产的热情，更快地促进山区农民脱贫致富。

2.2 坚持典型引路，稳步推进

及时总结林权制度改革中取得的好的经验和做法，为做好这一工作找到可以推广的典型。分清特殊性和一般性，制定出具有普遍性、指导性的政策措施，为林改工作“引好路”，发挥其示范作用；对已取得的成熟经验（如拍卖、租赁等多元化投资方式），搞好辐射带动作用，加快荒山绿化进程。坚持以质量为主，时间服从质量，不搞一刀切，特别是要将目前仍属集体经营的林地，作为改革的重点，要采取多种形式，分期分批、分阶段，确权发证，以取得全县林改工作圆满完成。

2.3 做到底子明、勘界清，有的放矢

摸清全县林业具体情况是做好林改工作的基础。要以村为单位对林地、林木资源情况进行调查摸底，全面了解掌握集体林的历史沿革、权属结构和经营管理状况，摸清群众的真实想法、迫切意愿和现实要求，掌握山情、林情和村情，特别是对已采取不同形式进行的改制、落实经营主体的林地、林木资源进行详细准确的调查。对界线不清而有争议的要认真勘界。如某县集体林面积414.6万亩，占全县林业用地面积的82%，森林总蓄积量2573.9万m3，其中集体林蓄积量1858.9万m3，占总蓄积量的72%，森林覆盖率70.7%。为了及时有效地化解矛盾，处理好各种纠纷，确保改革顺利开展，县委、县政府在推进集体林权制度改革的同时，把解决历史遗留问题当作一项重要工作来抓，不等、不靠、不拖、不瞒，分析产生的原因和特点，探索化解矛盾、解决纠纷的途径，并采取了有力的措施，有效地解决了各种纠纷问题，保证集体林权制度改革的顺利推进。

2.4 发包方式要灵活多样

对已通过承包、租赁、拍卖等形式依法获得的集体林地、林木，合同规范且按合同完成绿化任务和管护任务的，其经营权稳定不变；合同不规范的予以规范完善，不得推倒重来、重新分配；合同不合法的，本着有利于保护本集体经济组织成员利益和有利于发展和保护森林资源的原则依法纠正。可采取“大户承包型、股份合作型、地企联袂型”等多种方式落实经营开发主体，限期达到绿化标准；由农村集体经济组织统一经营管理的生态公益林，产权及经营方式保持不变，进一步落实生态效益补偿政策和管护措施。

2.5 要保证改革配套资金和人员到位并及早启动完善集体林权制度的配套改革

建议县委、委政府组织力量研究主体改革完成后的配套改革工作，组织人员考察学习先期进行配套改革地区的先进经验，就配套改革有关内容深入基层调研。结合我县的实际，就完善林木采伐管理机制，规范林地、林木流转，建立支持集体林业发展的公共财政制度，推进林业投融资改革，加强林业队伍和社会化服务等进行研究，制定方案。及早出台配套改革措施，巩固主体改革成果，促进主体改革的深化。

2.6 建立集体林权制度改革的长效机制

集体林权制度改革惠及全国几亿农民的一件好事，是关系到生态改善，实现节能减排和经济社会可持续发展的一件大事，因此必须建立一整套符合我国国情能促进林业增产、农民增收、生态改善的长效机制，形成集体林权制度改革的长期化、制度化、法制化、规范化。

2.7 加大惠农政策改革的力度

①要实现生态得保护，农民得实惠。政府必须加大造林补贴力度，解决林地经营者的后顾之忧和资金缺乏问题；②要加大防控基础设施建设。制定和完善防灾减灾应急预案，尽快编制出台林业综合防控体系应急反应联动机制。加强基础设施建设，做好灾前预防，建立覆盖市、县、乡、村四级监测预报网络，提高灾前预测预报和综合防控能力；③要继续完善林业基地林网配套设施，建立以政府主导全民参与的林业自然灾害基金建设，增强抵御各种灾害的能力；④要一步完善和加强保险行业建设，林业是一项公益性事业，增加或加强有关林业方面的专业险种建设，对林业长期的可持续发展具有重要意义；⑤要进一步建立和完善涉林的政府补偿机制，用制度引导广大人民群众发展林业的积极向、主动性。

2.8 完善健全森林资源资产服务机制和森林、林木使用权的规范合理流转

在明晰产权的基础上，建立森林资源资产评估工作机构，搭建林业资产交易平台，计划今年上半年完善好林业产权交易中心和林业服务大厅，使森林、林木公正、公平和合理流转，农民收入增加，林业科学发展，实现产权明晰和农民得实惠双赢。要加强林业部门各级林业工作站、林业技术推广站、森林病虫害防治检疫站的技术队伍建设，尤其是乡级林站的机构建设，保证每个乡（镇）有一支10～20人的林业综合技术服务队伍。建立起能够覆盖全省的林业技术服务和综合防控网络，提高基层林站的综合服务能力。

2.9 建立民间护林组织

“十年树木”，林业的发展是一项长期的公益性事业和社会性事业，建立民间护林组织对林业的长期的可持续发展具有重要的意义。要采取政府出一点，民间筹一点的方式建立起以造林大户为主导的民间护林组织。大力宣传林业生态文明建设，巩固林业生态发展成果。在全面落实林地、林木产权后，要引导农民树立保护生态意识，倡导生态文明在社会经济建设中的重要地位，着力宣传林业生态建设，继续巩固和发展生态林业。

2.10 加大科技投入，实施科技兴林战略

政府要引导地方加强与科研院所和高校合作，力争在抗逆良种引进培育、病虫害防治、低温冻害防范、果树冻害补救等课题上取得突破。充分利用鸟类等天敌，开展林果虫害的生物防治。根据不同灾害对不同树种的影响，编制通俗易懂、操作性强的规范性技术手册，让各级领导干部和技术人员熟知熟练，让广大林农全面掌握。

2.11 加大对涉林案件的打击力度

一方面要进一步加强林业法律法规的宣传力度，增强广大人民群众护林爱林的积极性。另一方面加强林业执法队伍建设，从资金支持到科技支撑方面着手建立起一支能打善战的林业执法队伍。

2.12 全力推进林业资源信息化管理

加大投入，积极配合加大投入建立林业资源信息管理系统，全力推进全县林业资源管理信息化，改变一直以来林业资源管理模式陈旧落后的面貌，提高工作水平和效率。