退耕还林生态补尝机制的完善研究与结论

孔静

（贵州省威宁县林业局）

退耕还林生态补尝机制的完善研究与结论

孔静

（贵州省威宁县林业局）

为了改善生态环境，我国对于水土流失以及土壤沙漠化严重的地区开展了退耕还林工程，有计划的停止了农业耕种，但是随之而来的是农民收入降低的问题，如何保证退耕经济补偿具有充足的资金是退耕还林工程中值得关注的问题。对此，本文首先介绍了生态补偿政策的概念及目标，然后根据威宁退耕还林工程为研究实例，详细探究退耕还林经济补尝中存在的问题，生态补偿机制，保障农民的合法利益。

威宁；退耕还林；生态补偿机制

1 引言

在退耕还林工程的推行过程中，为了保障退耕土地不反弹，必须制定具体的退耕经济补偿策略。在生态经济补偿过程中遇到的相关问题是退耕还林过程的关键，在退耕还林过程中，应该对可持续生计方法进行深入研究，提高农民生活水平。

2 生态补偿政策的概念及目标

2.1 生态补偿

生态补偿指的是一种为保护生态环境，维护生态环境，改善生态系统的服务功能。在退耕还林过程中，农民的切身利益会受到损失，在这种情况下，通过生态补偿能够调整利益相关者的合法利益，内化相关活动产生的外部成本或外部收益，以此促进退耕还林工程的发展。

2.2 生态补偿政策的目标

生态补偿政策是国家制度的一种政策，该项政策的实施目标是保护生态资源，并且通过生态学、环境经济学、生态经济学原理，妥善解决生态资源利用中所产生的经济效益与生态之间的冲突，以经济的方式促进、转变和改善环境质量。因此，在该项政策的实施过程中，不仅能够维护生态系统的功能，而且还能够合理开发利用森林，提供木材和多种林产品，维护生态平衡，促进森林的生态、经济和社会的三种基本效益增长。

3 威宁退耕还林现状

据2014年全县林地变更数据表明，全县林业用地面积433.78万亩，占土地总面积的45.93%。在林业用地面积中，有林地287.11万亩，占林业用地面积的66.19%；疏林地3.97万亩，占林业用地面积的0.91%；灌木林地72.82万亩，占林业用地面积的17.94%；未成林造林地15.09万亩，占林业用地面积的3.48%；无立木林地18.25万亩，占4.21%；宜林地31.53万亩，占林业用地面积的7.27%；苗圃地189.1亩；辅助生产用地97.2亩。全县森林覆盖率40.08%。

自2002年实施退耕还林工程以来，威宁县共实施退耕还林工程54.4万亩，其中陡坡耕地造林11.1万亩，荒山造林及封山育林43.3万亩，成林面积已达30万亩。

2014年，国家开展新一轮退耕还林工程，威宁县建设任务11.7万亩，截止2015年12月，已全部完成。新一轮退耕与板块经济相结合，主要发展苹果、核桃、油茶等经济作物为主。根据省国土厅提供的威宁自治县第二次土地资源调查资料，即国土二调25°以上陡坡耕地数据，威宁自治县25°以上旱坡耕地面积19.24亩：其中基本农田7.66万亩，非基本农田11.57万亩。可见威宁仍有大量陡坡耕的可退耕。

4 完善生态补尝机制的措施

4.1 明确生态补偿的责任主体

公共产品概念最主要的公共政策含义是，政府应当在提供这类物品上发挥主要作用，否则就会出现供给不足等情况。在市场经济国家，政府需要负责提供公共服务和产品，而生态环境是人类生产和发展的重要场所，因此，也属于公共产品，必须由政府供给。在退耕还林生态补偿机制的制定方面，必须认识到生态环境属于公共服务范畴，政府是必须承担主体责任，政府应该充分发挥主导作用，提供资金支持，使得生态补偿机制能够逐渐发展。

4.2 明确付费主体

虽然政府是生态资源保护的责任主体，但是并不是付费主体。生态补偿的原则是谁开发，谁补偿，因此，生态补偿可以作为利益相关者之间的责任问题。因此，生态补偿可以理解为生态服务功能的受益者对于生态服务功能提供者的付费行为。

4.3 确定补偿方式

公共产品在供给和消费的过程中会产生外部性特征，而这也是生态补偿过程中亟待解决的问题。所谓“解决”，就是使外部性内部化就是说，将额外成本或者收益都由生产者自己来承担或享有。

4.4 确定补偿数额

通过生态系统服务价值评估方法，能够为生态补偿提供重要的量化标准，从而制定生态补偿的合理价格。在生态补偿标准的制定方面，美国政府主要是借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准，通过农户与政府博弈，化解生态补偿中的潜在矛盾。欧盟在生态补偿机制中，广泛采用“机会成本法”，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。

5 生态补偿机制措施及在林业发展中的问题

5.1 补偿标准不合理

在退耕还林工程的生态补偿方面，往往没有综合考虑不同地区的经济发展以及自然环境的差异。虽然在补偿标准方面高度统一，但是在具体的实施过程中却存在不均衡的现象，有些地区补助甚至不能弥补退耕还林地的收益损失，这就会在一定程度上降低补偿资金的公平公正。另外，现阶段，我国退耕还林补偿政策还没有考虑到时间因素的影响。

5.2 补偿补偿模式单一

现阶段，我国退耕还林工程主要是以政府的财政支付补偿模式为重点，并没有充分运用市场化机制，由受益方向保护方负责补偿。很多企业无偿享受生态产品所带来的效益，但是却没有直接向保护者提供补偿，退耕还林生态补偿的资金主要来源于政府的支持，这样就会在很大程度上增加政府的财政负担。

5.3 生态补偿难以形成长效机制

在退耕还林完成后，农民可能会出现复耕的问题。有些地区自然环境十分恶劣，虽然农户的退耕还林意愿强烈，但是这些地区土壤环境较差，不适合种植植物，两轮补贴期限过后，退耕林木无法成材，因此无法为农户带来经济效益。另外，在退耕林中，80%以上是生态林，而农民很难从生态林中获得较高的经济利益。除此以外，退耕还林补偿标准较低，而且期限较短，这些因素都会降低农户的退耕还林意愿。

5.4 监管机制不完善

在退耕还林过程中，监督机制不完善，有些该退耕的坡耕地并没有退下来，而有些不该退的农田反而被退耕。另外，在退耕还林工程的检查验收方面，一般是由地方部门进行自查或者由上级部门进行检查，在检查过程中，评价体系是不同的，这就很难对退耕还林项目的实施效果进行科学、准确的评价。因此，在实际工作中，退耕还林的效果往往较差。

6 完善退耕还林生态补偿机制的建议

6.1 制定合理的补偿标准

综合考虑不同地区的自然条件以及社会经济发展水平，制定符合实际情况的退耕补偿政策，使得经济补偿能够与退耕地的实际产出相协调。对于耕地收入较高的地区，可以提高补助标准，并适当延长补助年限；对于耕地收入较低的地区，可以适当降低补助标准，并缩短补助时间。另外，还应该合理利用市场化的补偿方法，比如市场调查法、机会成本法等等，确定合理的补偿标准。

6.2 市场化的补偿模式

在退耕还林补偿过程中，如果仅仅以政府为主导进行生态补偿往往是不够的，应该尝试异地开发、生态标记等生态补偿方式，开拓市场化的融资渠道，拓宽退耕还林生态补偿市场化途径，以政府为主导，辅以市场配合。

6.3 建立长效补偿机制

现阶段，退耕还林生态补偿可以充分借鉴美国环保休耕计划动态机制，根据实际情况对退耕还林的补偿进行调整，形成合理的补偿标准，激发农户退耕的积极性，形成退耕还林的长效机制。

6.4 建立严格的监管机制

建立信息平台公开退耕还林工程实际情况，在政府和群众之间形成对称信息，提高公众参与积极性，对政府活动进行严格监督。成立公第三方的权威性评价机构，构建一个科学合理的退耕还林监测评价体系，利用先进科学技术，对退耕还林项目的进展和效果进行科学的、系统的监测和评价。

7 结语

综上所述，生态补偿政策是林业生态环境建设和林业可持续发展的激励机制，在充分考虑相关利益人的责、权、利关系的基础上，通过自然恢复，从提高和保护林业在发挥其生态、经济、社会三大效益中与生态补偿机制的有机结合，明确了国家在现行生态建设过程中的主体地位，完善了林业现代化建设和管理的进程，充分体现了生态补偿政策机制在林业建设中的重要性。

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[3]姚 蓉.完善退耕还林补偿机制的路径探讨[J].新西部：理论版，2015（01）：11～12.

F326.2

A

1004-7344（2016）10-0232-02

2016-3-21

孔 静（1976-），女，汉族，贵州威宁人，中级工程师，大学本科，主要从事退耕还林工程管理工作。