论城市轨道交通PPP项目特许投资商风险及成本管理

2016-01-28张玥

大科技 2016年10期

关键词：投资商轨道交通政府

张玥

（中交佛山城市轨道交通2号线一期工程EPC项目总经理部广东佛山 528000）

论城市轨道交通PPP项目特许投资商风险及成本管理

张玥

（中交佛山城市轨道交通2号线一期工程EPC项目总经理部广东佛山 528000）

随着城市轨道交通项目工程规模的不断扩大，一种全新的项目建设模式被运用到项目建设中。PPP作为一种新的项目合作模式，有效的解决了政府部门在城市轨道交通方面资金不足的局面。但是，因为城市轨道交通建设项目复杂，牵涉到的因素比较多，因而具有较大的潜在危险。本文主要阐述了城市轨道交通PPP项目特许投资商风险及成本管理。

轨道交通；PPP；风险；成本；管理

引言

PPP模式运用在城市轨道交通中，能够有效的解决目前轨道交通建设部门面对的一些问题。PPP模式具有提供新的资金来源、增加政府部门收入以及提高公共服务供给的数量和效率的特点，因而目前较多的运用在城市轨道交通建设中。但是因为政府部门与合作私人部门的目的不同，并且轨道交通建设项目的特殊性，使得项目建设中产生了很多的风险以及成本管理方面的问题，因而进行风险管理和成本管理是十分必要的。

1 PPP模式特点

PPP（Public-Private-Partnership，以下简称“PPP”）是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。其中政府资本一般指财政类资金，社会资本指财政类资金外其他社会资本。通常模式是政府和社会资本共同组成SPV（特殊目的机构），针对基础设施及公共服务签订特许经营协议，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。其主要特点包括：

1.1 PPP采用一种典型的项目融资形式

投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

1.2 PPP采用一套风险分担方案

PPP按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分配项目风险，社会资本原则上承担项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险，政府承担政策、法律和最低需求等风险。

1.3 PPP采用一种基于项目绩效的付费机制

PPP项目前期阶段，除项目评估论证外，将借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作的项目进行筛选。项目采用PPP标准文本和操作流程，财政部门根据项目绩效评价结果，采用动态补贴机制，根据合同约定对价格和补贴进行调整。

1.4 PPP形成一种社会管理模式

PPP将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合。PPP坚持平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，通过减少政府对微观事务的过度参与，简政放权，更好地实现政府职能转变。

PPP可通过设计合理的利益分配、风险分担和动态项目绩效评价机制，有效减少在BT、BOT模式中常出现的投资高估冒算、政府被迫兜底、社会资本方暴利或亏损、运营和服务效率低下、项目纠纷高发等情况。

2 城市轨道交通PPP项目特许投资商风险分析

财政部及发改委正制定PPP的政策框架，在城市交通轨道项目中，各地政府优选项目合作伙伴，采用标准化的操作流程和合同文本，长期合同关系比较清晰、未来补贴纳入预算，可预测现金流较为稳定，政府主管机构对项目适时进行绩效评价，相对BT、BOT项目融资风险较小。但PPP项目特点也决定了该类项目存在一定的风险。①PPP项目建设周期较长，涉及领域广、复杂程度高、不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性较强。②PPP项目还款来源主要基于项目现金流。推进PPP项目，应统筹考虑区域性整体规划，项目配套设施及区域内同类型项目情况，以及对项目现金流的影响。③PPP项目主要为公益性项目，其环保、价格等审批较易受舆论影响，可能会对施工进度、业务经营等产生不利影响。城市轨道交通PPP项目特许投资商主要面临着政治风险、金融风险、信用风险、经营风险以及建设风险。因此，在城市轨道交通PPP项目中，应建立完善的风险管理机制。

3 城市轨道交通工程PPP融资项目风险管理

3.1 政治风险的管理

投资商应该加强投资项目之前的市场调查，对可能存在的政治风险进行全面的了解和掌握。同时，应该与政府签订相关协议，保证投资者能够得到一些法律上的报账。同时，还可以申请政治风险保险，对风险进行转移；在城市轨道交通项目建设中，投资者需要对自身无法进行控制的风险采取有效的措施进行转移，尽量的对产生的损失进行降低。因为政治风险是以最小的代价获得最大的利益，所以通常政治风险是由公共部门来承担的。

3.2 金融风险的管理

金融风险通常产生在项目建设以及运营阶段，该风险通常是由政府进行担保，投资商进行承担。比如北京的地铁10号线一期PPP项目，在选择贷款银行的过程中是通过公开招标的方式进行选择的，最终选择了中国一行。中国银行提供了比较优惠的利率条件，并且设计出的贷款方案能够提供本外币多种投资组合，所以最终被选择。不仅使得项目建设中避免了出现升息的风险，还能够保证降息带来的收益，使得投资商实现了低成本贷款融资。

3.3 信用风险管理

在城市轨道交通项目建设中，只有参建各方具有可靠性和一定的信用，才能够保证项目建设的成功。在项目建设过程中，只要存在一方出现违约的现象，那么项目建设最终都会以失败告终。所以，必须要选择信用高和可靠的合作伙伴。在选择合作伙伴的过程中，投资商应该通过各种方式获得合作企业的相关信用信息，选择优秀的合作伙伴。同时提供担保合同、银行保函或其他的现金差额补偿协议；委任独立会计师审计合作企业。此种风险既可能来自公共部门也可能来自私人部门，因此应遵从谁引起的有谁负责的原则管理风险。

3.4 经营风险管理

在一些轨道交通PPP形式中，政府可能会被要求以财务担保的方式承担一部分项目风险，如税收优惠、债务负担、收益保证、竞争限制等。如北京的地铁四号线PPP项目，是国内首条采用PPP模式运作的城市轨道交通项目。在运营期内，为了避免出现运营风险，政府投资方将与社会投资者分担客流风险。当实际客流低于预测客流一定程度时，政府投资方将减免PPP公司应支付的租金，分担部分客流风险；当实际客流高于预测客流一定程度时，政府投资方将调高租金，分享PPP公司超额票款收入。

4 城市轨道交通PPP项目特许投资商成本管理对策

4.1 完善管理办法和政策法规

规范城市基础设施和公共服务项目的投融资、建设、运营等法规，明确PPP运作相关操作流程，建立政府对企业在安全、服务、运营、价格等方面进行监督、约束、激励的规则与机制，降低社会投资者进入城市基础设施和公共服务项目建设的成本，完善政府部门的科学、合理的决策和管理。

4.2 加快前期准备工作，做好项目宣传

从项目的提出、规划、可行性研究、投资者确定、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性。在项目投资主体多元化的PPP模式中，必须要对项目本身进行商业化的策划包装，在调查研究的基础上制定商业计划书，通过专业机构向广大潜在投资者进行路演，最终确定科学、合理的融资结构。

4.3 建立项目的成本测算和价格调整机制

政府应建立科学合理的成本效益曲线，进行详尽和准确的财务评价，以保证政府的资本金投入、财政补贴投放有据可依，并有助于私营部门投资者做出正确的投资决策，同时也为城市公用事业项目商业化运作提供技术、财务等基础资料支撑。要在为保证项目的公益性而实行的政府定价与城市公用事业项目商业化运作所需要的自主定价之间，建立科学、合理、灵活的价格调整机制。