论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构

黄承伟，覃志敏

(1.中国国际扶贫中心，北京　朝阳　100028；2.广西大学　公共管理学院，广西　南宁　530004)



论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构

黄承伟1，覃志敏2

(1.中国国际扶贫中心，北京朝阳100028；2.广西大学公共管理学院，广西南宁530004)

【摘要】精准扶贫是新时期我国扶贫战略思想之一，也是提高扶贫开发效果的必然路径选择。通过阐述精准扶贫的内涵、外延和理论基础，分析我国改革开放以来实现精准扶贫和大规模减贫所经历的扶贫治理体系变迁过程。可见，在全面建成小康社会的关键时期，我国扶贫开发目标呈现多元化特点，扶贫治理体系围绕片区精准和个体精准建立了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的扶贫战略格局。然而，由于体制机制等诸多因素，要实现精准扶贫目标仍面临不少挑战。

【关键词】精准扶贫；赋权与合作；扶贫治理体系；建构与变迁

进入全面建成小康社会新阶段后，党和国家将精准扶贫作为实施农民脱贫小康战略任务的具体要求。从中央到地方各级政府都在积极探索实施精准扶贫工作机制和方式方法，精准扶贫已成为我国扶贫战略思想之一。然而，当前学术界关于精准扶贫的研究和学理性剖析还不足，相关研究还处于起步阶段。国家扶贫治理体系是实施精准扶贫的重要载体，本文通过阐述精准扶贫与国家扶贫治理体系建构与变迁，以期深化精准扶贫认识和把握当前精准扶贫形势。

一、精准扶贫的涵义与理论基础

(一)精准扶贫的内涵与外延

精准扶贫的核心内容是做到“真扶贫、扶真贫”，其实质是使扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群。因而，精准扶贫主要由两个部分内容构成，即贫困人口识别和扶贫资源(资金、项目)瞄准。贫困人口识别主要是通过一系列扶贫工作机制、程序、工具等，将具体的贫困人口准确辨别出来，并通过建立扶贫信息网络系统对贫困人口进行动态管理。扶贫资源瞄准则是在贫困人口有效识别的基础上，以一定方式投入扶贫资源，推动目标区域经济发展和目标人群脱贫致富。

精准扶贫的最终目的在于减少贫困人口和消除贫困，即通过扶贫资源的有效使用使贫困人口稳定脱贫致富和提高生活质量。然而，从扶贫效果看，扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群是一个世界性难题。精准扶贫中的“精准度”在不同国家(地区)或同一国家(地区)的不同发展阶段也存在差异性。与之相对应的，各国扶贫治理体系和政策也存在差异性。发达国家贫困人口少、国家财政能力强，在贫困瞄准上通常采取的是高福利的普惠性政策，从而在减贫上获得了较高的瞄准精度。发展中国家贫困人口众多、国家财政能力有限，往往采取选择性瞄准并建立相应减贫干预体系。精准扶贫在国家不同发展阶段中贫困瞄准方式也会出现变化。如改革开放以来，我国在不同发展时期选取了片区瞄准、县级瞄准、村级瞄准等多种贫困瞄准方式。

不难看出，精准扶贫的内涵在于通过系列贫困人口识别机制对具体贫困人口进行有效识别和动态管理，深入分析致贫原因，并对识别出来的贫困人口和贫困农户实施具体、有针对性的扶贫措施。在扶贫效果上，强调以消除全部贫困人口作为精准要求。发展中国家由于贫困人口众多、政府财政能力有限等原因，难以做到贫困人口资源全覆盖，而采取以区域瞄准为主的选择性瞄准，并建立相应的扶贫治理体系。在扶贫效果上，精准扶贫的外延追求的是贫困人口规模稳步减少的“精准”要求。

(二)精准扶贫的理论基础

1.赋权与参与式发展理念

赋权(empowerment)是赋予个人或群体权力或权威的过程。在现实生活中，由于社会利益的分化和制度安排等原因，处于社会底层或社会边缘的弱势群体总是缺乏维权和实现自我利益主张的权力和能力。[1]赋权与“去权”(disempowerment)和“无权”(powerlessness)密切相关。“去权”是指受外部要素制约，某些个体或人群未能享受其应有的社会资源。[2]“去权”概括为三个层面：贫困者相较于他人无法获得生计必需资源的社会层面“去权”，无明确纲领和发言权的政治层面“去权”，以及贫困者屈从于权威、自觉毫无价值且以内化的心理层面“去权”。[3]阿马蒂亚·森(Amartya Sen)从权利方法(entitlement approach)视角将贫困、饥荒视为“权利失效”的结果。[4]森认为，贫困、饥荒的出现并不仅仅是因为粮食供给的匮乏，而是对贫困者支配粮食的能力具有决定作用的权利失败的发生。“如果一群人无法确立支配足够数量食物的权利，那么他们将不得不面临饥荒”[5]24。去权的历史和社会过程导致了弱势群体的无权状态，要想改变这种状况，只能对权力赋权的途径进行重新再分配。[6]作为对以技术为中心、自上而下、保守的传统发展模式的反思和批判，“参与式发展”(Participatory development)理念强调以“参与”和“赋权”为核心。“参与”的基本特征是发展干预的目标群体能够参与发展干预全过程，能够通过自身的积极主动参与在发展过程中做出贡献。[7]20-35参与式发展中，干预者不再具有独立控制发展过程和配置发展资源的权力，而必须把一部分权力转移给干预目标(即赋权)[8]1-18，并通过建立一套有助于各利益主体更有效参与的方法、工具以确保实现有效“赋权”。因而，“参与”包含了在决策及选择过程中的介入、贡献与努力、承诺与能力、动力与责任、乡土知识与创新、对资源的利用与控制、能力建设、利益分享、自我组织及自立等方面的涵义。[9]

2.合作型反贫困理念

参与式发展理念的引入，为贫困人口在贫困干预中的权利和需求的表达提供了机会和制度渠道。然而，在各行动者互动的各种界面上会出现不同的话语权，同时“自下而上”的“参与”并不能改变原有社会结构安排和社会权利关系。[10]“参与式反贫困”中实际的主体还是政府等外部力量，贫困群体被赋予了参与发展的权利，但扶贫活动本质上仍是属于自上而下的“给予”与“接受”的关系。[11]67因此，国内一些学者根据中国反贫困实践与挑战，提出“合作型反贫困”理念。合作型反贫困含义是 “反贫困工作不是由任何一个单一主体的投入即可完成的，它需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作，这种有效合作必须通过一个有效的平台来完成。”[12]在合作型反贫困理念中，贫困被视为政府、贫困社区和贫困群体所共同面对的“客体”，强调在确实提升贫困群体权利位置使之处于与政府平等地位的基础上，将在政府内部以及贫困社区内部系统的合作视为整合扶贫资源和提高反贫困成效的重点。[12]因而，在合作型反贫困中包含了政府与社区贫困群体之间的官民合作、贫困农户之间的经济合作、农户经济组织与“村两委”之间的社区合作、政府扶贫资源的部门间合作四个层面的合作机制内容。[12]

二、国家扶贫治理体系变迁与精准扶贫

改革开放三十多年来，我国取得了举世瞩目的发展成就，贫困人口大规模减少。我国经历了普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困等多个贫困变化形态。国家减贫形势变化使得政府不断调整扶贫治理体系，以实现有效减少贫困人口的精准扶贫要求。

(一)农村经济体制改革下的精准扶贫

1949年新中国成立之初，面对的是一个长期战乱遗留下来的经济落后、“一穷二白”的局面。经过30年的计划经济建设，全国根本性的贫困问题得到了较大程度的缓解。然而，尽管国民经济和各项社会事业取得长足发展，现代工业体系初步建立。但由于计划经济体制的低效率和大跃进、文化大革命等战略性失误，广大居民(特别是农村居民)的生活水平依然普遍较低。以营养标准衡量，改革开放以前至少有40%-50%的人群处于生存贫困状态。[13]可以说改革开放前中国农村处于普遍贫困状态。

20世纪70年代末期，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，率先在农村地区实行经济体制改革，赋予农民农业生产自主权，极大激发了广大农民劳动积极性，农村经济快速发展。同时，政府在农村实施了放宽农产品价格、大力发展乡镇企业等多项经济改革举措。农产品价格上升、农业产业结构向附加值更高的产业转化和农村劳动力在非农领域就业等也直接或间接提高了农民的收入水平，为农村贫困人口大规模减少和实现精准扶贫奠定了基础。从1978年到1985年，农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%。[14]

赋权于广大贫困农民并提供市场参与机会，是改革开放初期我国实施以体制改革促进减贫为主、以救济式为辅的扶贫治理体系能够实现大规模减贫的重要原因之一。该治理体系精准瞄准体现在有效识别了那些具有发展潜力的地区和具有发展能力的农村贫困人口。这些地区和贫困人口在获得发展权利后，迅速抓住发展机遇在短期内就解决了温饱问题和摆脱了贫困。以体制改革为主导的国家减贫体制使我国经过短短几年时间就摆脱了普遍贫困的困境。

(二)以贫困县瞄准为重点的开发式扶贫治理和精准扶贫

进入20世纪80年代中期，中国农村经济体制改革的减贫效益开始下降，不平等和贫富分化日益显现，精准扶贫面临着新的挑战。不平等加大，既有在农民收入结构中农业收入(具有缓解不平等功能)比重不断下降而工资和私营活动收入(具有拉大收入差异作用)比重增加的微观因素[13]，也有区域发展资源禀赋带来的区域经济发展差距拉大(主要是东部沿海与中西部地区差距)的宏观因素。“老、少、边、穷”地区地处边陲、基础设施落后、市场和社会发展程度低，体制改革与市场力量协同推动的扶贫效果不明显。从全国范围看，贫困从普遍性贫困转变为区域性贫困。

为提高扶贫精准和减贫效果，国家自1986年起在农村扶贫治理上进行了系列制度创新，并逐步建立起了以公共治理为主体的开发式扶贫治理体系。扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变：成立专门扶贫工作机构，建立了以政府力量为主体的国家扶贫治理结构(见图1)；安排专项资金，制定专门的优惠政策；改变扶贫开发瞄准方式，建立以县为对象的目标瞄准机制(1988年确定370个国家级贫困县，1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个)，将70%的扶贫资金用于贫困县。同时，为适应农村综合性开发扶贫需要，中央和地方各类政府职能部门发挥部门专业优势积极参与扶贫开发。自1986年以来特别是《国家八七扶贫攻坚计划》实施期间，农业部、教育部、科技部、交通部等部委在农田水利、道路交通等基础设施建设、教育、科技、文化、卫生等多个方面开展各种类型的行业扶贫工作，出台了以工代赈、贴息贷款、财政发展资金、科技扶贫、社会扶贫等多项开发式扶贫政策。为确保在21世纪初期实现总体小康社会目标奠定了基础。

扶贫治理体系从体制改革向以政府主导的公共治理力量转变和扶贫资源的县级瞄准，使得我国农村贫困人口以较大规模持续较快缩小，在减贫效果上获得了较好的精准度。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。[14]其中《国家八七扶贫攻坚计划》的实施对国定贫困县的发展发挥了积极的作用。尽管扶贫投资效率存在下降情况，但八七计划期间扶贫投资仍然获得了高于10%的回报率。[15]

(三)以贫困村瞄准为重点的开发式扶贫治理与精准扶贫

进入新世纪，随着我国贫困规模的不断缩小，农村贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”特点。贫困人口分布由以前的集中在扶贫开发重点县的区域集中向更低层次的村级社区集中，国家扶贫开发重点县贫困人口占全国贫困人口比例下降到61.9%(2001年)。[16]针对新时期贫困问题，2001年中央政府开始实施村级瞄准机制，在全国确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点，强调以村为单位调动农民的参与性，进行农村扶贫综合开发。这些重点村占全国行政村总数的21%，分布在全国1861个县(区、市)，覆盖了全国80%的农村贫困人口。[17]国务院扶贫办总结各地实践经验，以贫困村整村推进扶贫规划为切入点，在全国范围开展了“整村推进扶贫工作”。可见，为获得精准扶贫和持续减少贫困人口，国家扶贫开发进入以村级瞄准为重点的扶贫治理阶段。

在该阶段，国家扶贫治理体系转向推进“一体两翼”战略，即以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”。政府在实施整村推进中除了强调村庄的全面、综合性发展外，也强调改变以往自上而下的决策治理方式，建立起重视农户意愿、利益和需求的自下而上的参与式决策模式，并形成了一整套参与式村级扶贫规划方法。同时，作为两翼的产业化扶贫和劳动力转移也更为强调对贫困户和贫困个体的瞄准和帮扶。产业化扶贫中形成了以公司+农户为主的农业产业扶贫模式，劳动力转移培训形成了以群众自愿、相关部门核实后对扶贫对象进行职业教育和各类技能培训的“雨露计划”工程。

实践表明，建立以贫困村为重点的“一体两翼”扶贫治理体系，获得了较好的减贫效果。就整村推进而言，同一县域内，实施整村推进的贫困村农民人均纯收入比没有实施整村推进的增幅高出20%以上。[18]2就整体减贫效果而言，根据2010年1274元的扶贫标准衡量，农村贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年的2688万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。[19]10

三、新阶段的精准扶贫设计与扶贫治理体系建构

(一)新阶段减贫形势与精准扶贫要求

经过新世纪头十年的扶贫开发活动，我国贫困人口进一步减少，农村居民生产和温饱问题得到基本解决。然而，随着制度改革的纵深推进以及国际国内经济社会发展环境的变化，我国反贫困任务更为繁重，反贫困形势更为复杂。这主要体现在：一是随着扶贫标准的提高，农村地区仍然存在着规模庞大的贫困人口。根据2300元扶贫新标准，2011年我国农村扶贫对象总数为1.22亿人。二是农村贫困人口面临的各类风险加大，返贫现象时有发生，贫困人口稳定脱贫致富面临挑战。三是贫困地区农村劳动力向城镇转移后，农业生产粗放化、农村空心化现象突出，农村相对贫困问题凸显。

新世纪第二个十年是我国全面建成小康社会的关键时期，农村地区和贫困地区是全面建成小康社会的重点和难点。随着新扶贫标准(2300元/人/年)执行，我国扶贫对象分布特征由旧扶贫标准下贫困人口插花型分布，在相当大程度上被新标准下贫困人口的片区集中(即集中连片特殊困难地区)分布所替代。这意味着在新阶段，推动区域平衡发展和实现贫困人口脱贫存在新的契合性。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》指出，我国区域发展不平衡问题突出，我国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫目标的多元化表明，在新的阶段既要从超越重点县、重点村、贫困户三个层次的区域层次来解决一些整体性特殊困难(如交通运输骨干网络不畅等)，解决区域发展差距日益拉大问题，也要从具体的贫困农户脱贫问题入手实施扶贫攻坚，实现贫困地区社会的全面小康。因而，实现区域精准和个体精准是新阶段实施精准扶贫的新要求。

(二)新阶段新形势下的国家扶贫治理体系

在全面建成小康社会的新阶段，我国精准扶贫的战略取向是实现区域精准和个体精准的有机统一。一方面，在区域精准扶贫上根据县域农民人均纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域国民生产总值等指标，以及自然地理位置相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗和致贫因素相近的要求，划设了11个连片特困地区，需要制定实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，以连片特困地区作为主战场进行综合扶贫开发行动；另一方面，在个体精准扶贫上国家要制定统一的扶贫对象识别办法，建立精准识别、动态管理的全国扶贫信息网络系统，并对识别出来的贫困户和贫困村深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划。

在扶贫治理体系的建构上，十六大以来以政府力量和以公民社会为基础的权利与机会安排、公共财政支出、社会慈善支出等向农村和贫困地区以及贫困阶层倾斜的主导价值取向日益增强。从2004年开始，政府采取了一系列“多予、少取、放活”的强农惠农政策措施，国家扶贫治理体系由过去单向的市场机制或政府治理，逐渐呈现出专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫多方力量、多种举措结合、互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。行业扶贫主要是指各行业部门支持贫困地区和贫困人口发展的政策和项目，主要解决贫困区域瞄准之后的片区区域发展扶贫问题，承担着改善贫困地区发展环境，提高贫困人口自我发展能力的任务；专项扶贫主要是指国家安排专门投入、各级扶贫部门组织实施，主要是致力于扶贫治理中的贫困人口稳定脱贫的扶贫攻坚问题，直接帮扶的是最贫困乡村、最贫困人口；社会扶贫主要是指社会组织、企业事业单位等社会各界参与扶贫开发事业。社会力量中组织类别多样(如社会组织、企事业单位、个人等)，参与扶贫机制具有特定优势(如企事业单位的驻村帮扶机制、社会组织的参与式扶贫等)。因而，社会力量主要以解决贫困人口稳定脱贫致富的扶贫攻坚问题，从不同角度扩大扶贫资源，提高扶贫工作水平。

(三)国家扶贫治理体系实施精准扶贫面临的挑战

我国专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”扶贫治理体系在推动精准扶贫中主要存在片区精准和个体精准两个层面的挑战。

国家扶贫治理体系中主要由行业部门和地方政府来推动的片区精准扶贫，在实施过程中主要存在两个方面的挑战：一是在实施片区精准扶贫中对各相关部委指导、协调不足的挑战。连片特困地区规划范围大多数具有跨省市的特点。针对跨越传统行政区划和从将片区作为整体统一实施规划的角度考虑，国务院确定每个片区由1-2个中央部委负责具体联系。联系单位的职责是加强与片区各有关省(自治区、直辖市)和中央部委联系沟通，开展调查研究，督促指导片区规划实施。然而各部委在实施片区扶贫中属于平行部门，部门间缺乏横向的有效协调和合作。在国务院层面缺乏统一的指挥协调机构之下，依靠片区联系部委的协调联系机制，很难协调推进片区项目的有效实施。这也是当前片区扶贫规划实施中普遍存在项目资金落实困难、项目实施进展缓慢的重要原因之一。二是跨行政区域协作难度大的挑战。连片特困地区大多数是跨行政区域地区，片区各行政区域相连并且存在相似的资源禀赋和发展困境。因而，跨行政区域协作是推动片区整体发展的重要机制。然而，由于长期以来各行政区域独立垂直管理，使得片区内各区域间的联动配合不仅存在体制机制上的障碍，而且也存在意识、意愿上的困难。片区内区域间、部门间很难形成有效的配合联动，如武陵山片区、乌蒙山片区都不同程度存在区域间各类相关联项目进展情况对接困难，相关部门缺乏必要的信息沟通等问题。

国家扶贫治理体系中主要由专项扶贫和社会扶贫来推动的个体精准扶贫，在实施过程中主要面临以下几个方面的挑战：一是贫困人口的精准识别、动态管理仍面临诸多困难。贫困人口的识别是实施精准扶贫的前提，我国贫困人口规模庞大、致贫因素复杂多样，将具体的贫困人口有效识别出来是一项庞大而复杂的工作。另外，尽管我国已经开始着手建立贫困人口信息管理系统，但是如何做到贫困人口的动态管理仍存在诸多困难。二是贫困地区社会组织发展水平低，社会扶贫效益最大化受到影响。作为社会扶贫的重要力量之一，社会组织对于实施个体精准扶贫具有独特优势。由于体制、机制等诸多因素制约，贫困地区社会组织发展有限对社会扶贫效益最大化产生影响的同时，也增加了贫困人口个体层面精准扶贫和扶贫攻坚的难度。

四、结论

精准扶贫是对扶贫活动实施的一种效果要求，其基本理念基础在于坚持赋权和参与式合作，其具体实施体系机制与减贫形势密切相关。改革开放以来，在不同的减贫形势下我国先后经历了围绕体制改革、贫困县瞄准、贫困村瞄准建立起的扶贫治理体系变迁。在全面建成小康社会的关键时期和减贫新形势下，我国扶贫开发转入了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。国家基于片区瞄准和贫困个体瞄准相结合的精准扶贫要求，逐步建构了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的扶贫治理结构体系。然而，扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群是一个世界性难题，加上长期以来，各行政区域、部门的垂直分割管理和贫困地区社会力量发育不足等因素，新阶段的扶贫治理体系要实现更高要求的精准扶贫目标仍面临诸多挑战，需要在不断创新体制机制中重构和完善。

参考文献

[1]范斌.弱势群体的增权及其模式选择[J].学术研究,2004(12).

[2]郑广怀.伤残农民工：无法被赋权的群体[J].社会学研究,2005(3).

[3]约翰·弗里德曼.再思贫困：赋权与公民权[J].国际社会科学杂志(中文版),1997(2).

[4]阿马蒂亚·森.贫困与饥荒[M].王宁，王文玉，译.北京：商务印书馆，2001.

[5]让·德雷兹，阿马蒂亚森.饥饿与公共行为[M].苏蕾译.北京：社会科学文献出版社,2006.

[6]陈树强.增权：社会工作理论与实践的新视角[J].社会学研究,2003(5).

[7]李小云.参与式发展概论：理论·方法·工具[M].北京:中国农业大学出版社,2001.

[8]Nelson, N., Wright, S. Power and Participatory Development: Theory and Practice[M]. London: Intermediate Technology Publications, 1995。

[9]叶敬忠,陆继霞.论农村发展中的公众参与[J].中国农村观察,2002(2).

[10]郭占锋.走出参与式发展的“表象”——发展人类学视角下的国际发展项目[J].开放时代,2010(1).

[11]吴忠,曹洪明,林万龙,等.扶贫互助资金仪陇模式与新时期农村反贫困[M].北京:中国农业大学出版社,2008.

[12]林万龙,钟玲,陆汉文.合作型反贫困理论与仪陇的实践[J].农业经济问题,2008(11).

[13]汪三贵.在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价[J].管理世界,2008(11).

[14]国务院扶贫办.中国农村扶贫开发概要[EB/OL]. (2006-11-20).http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/gjfg/201103/164355.html.

[15]汪三贵.中国的农村扶贫：回顾与展望[J].农业展望,2007(1).

[16]李小云、张雪梅、唐丽霞.我国中央财政扶贫资金的瞄准分析[J].中国农业大学学报(社会科学版),2005(3).

[17]国务院扶贫办.新阶段整村推进扶贫规划编制专题培训教材[Z].

[18]扶贫开发整村推进“十二五”规划[Z].2012.

[19]国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发的新进展[M].北京:人民出版社,2011.

[责任编辑张海波]

On Targeted Poverty Reduction and Poverty Governance System Building

HUANG Chengwei, Qin Zhimin

(International Poverty Reduction Center in China, Chaoyang, Beijing 100028; College of Public Administration, Guangxi University, Nanning, Guangxi 530004)

Abstract:Targeted poverty reduction is at the forefront of China，s pro-poor strategic thinking at this new stage and also an inevitable choice that may lead to better effects. This paper elaborates on the connotation and denotation of “targeted poverty reduction” to create a theoretical foundation for the concept. It analyzes the evolution of China，s anti-poverty governance system from massive poverty reduction to targeted poverty reduction since the founding of the PRC. At this critical period of building a well-off society in an all-round way, China，s anti-poverty governance system, aiming at multiple goals, has formed a three-in-one strategic pattern, i.e., integrating special poverty reduction programs, sector-based efforts and social-actor-based efforts into one, featuring area-targeted and individual-targeted poverty reduction. However, due to institutional and other restraints, there are still challenges to be faced with before the goals of targeted poverty reduction are fulfilled.

Key Words:targeted poverty reduction; empowerment and cooperation; anti-poverty governance system; construction and change

【中图分类号】F32

【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351(2015)01—0131—06

【作者简介】黄承伟(1965— )，男，广西钦州人，中国国际扶贫中心副主任，研究员，华中师范大学兼职教授，博士生导师。覃志敏(1982—)，男，广西柳州人，广西大学公共管理学院讲师。

【收稿日期】2014-12-11