美国州政府滚动预算编制的经验与启示——以德克萨斯州为例

美国州政府滚动预算编制的经验与启示——以德克萨斯州为例

林静1，郑晓玲2

（1.集美大学诚毅学院，福建厦门361021；2.福建师范大学，福建福州350007）

摘要：为实现地方财政可持续发展，我国当前预算改革的重点是在地方政府推进滚动预算编制。美国德克萨斯州在滚动预算实践中具有一些长足的经验，采用了滚动的战略规划、自上而下的支出限额、科学的收入预测，这些做法为我国地方政府的滚动预算编制提供了有益的借鉴与启示。

关键词：滚动预算；战略规划；收入预测；支出限额

一、引言

政府预算是政府实施政策引起的一揽子未来收支计划。而政府政策的实施过程及其效果一般是跨年度且具有持续性的，作为计划的预算也必须是跨年度滚动的，才能使政策与计划紧密结合起来。进一步的考虑，政策不是一成不变的，根据经济形势、政治环境等因素变化，政策有可能作出调整，则预算也必须作出动态调整，这也要求预算必须是向后滚动的。因此，为增强政府政策的可持续性和承诺的可信度，政府有必要实行滚动预算，体现若干年度内（通常是三至五年）政府的发展目标、政策实施的重点和趋势、财政资金的使用方向等，以降低财政风险。从2008年起，我国就在部分省市试点编制三年期滚动预算，取得了一定的成效，在此基础上，2014年3月财政部发文要求我国各地启动三年期滚动预算编制，然而，短短七年时间累积的试点经验与做法仍然不够成熟。拥有较多自主权的美国州政府在预算编制方法上较为系统、规范，尤其是德克萨斯州（以下简称“德州”）的预算管理改革走在前沿，其在滚动预算编制的严密性、全面性、前瞻性，可以为我国省级地方政府的滚动预算编制提供一些参考和借鉴。

二、德克萨斯州政府滚动预算编制的主要经验

（一）战略规划是滚动预算编制的前提

编制滚动预算的目的是要实现战略或政策规划与预算的连结。因此，滚动预算实现的前提就是编制滚动性的战略或政策规划。从州的预算程序来看，在预算编制周期开始时，德州议会预算委员会和预算规划政策办公室会先向各政府机构发布编制战略规划的指导文件，强调德州政府总体政策和政策目标的优先排序。在此指引下，各政府机构分别编制各自的战略规划，进而在战略规划的框架下编制各政府机构的预算拨款申请。各政府机构的战略规划通常是五年期的，以州政府的总体政策为指导，在考虑政策目标优先排序下，制定本政府机构的任务目标、主要职责、战略组织框架（即项目或计划的描述）、项目过去两年获得的拨款、所需要的资源等。这样，各政府机构通过制定战略规划将自身职责、任务目标与预算结合起来，一方面强调了跨年度任务目标的可持续性，另一方面减少了政府机构负责人或州长更替可能对任务目标和预算造成的负面影响。

需要考虑的是，如果各政府机构因经济环境变化发布新政策或执行新任务项目，而预算无法为政策提供必要的资金支持，那么会促使各政府机构在每个预算周期开始的拨款申请就隐瞒真实支出需求，从而产生寻租行为。为了避免寻租现象，五年期的战略规划制定后必须根据新的经济环境和政策变化作出动态调整和更新。因此，德州各政府机构根据经济、环境、联邦政府和州政府政策变化等多方面情况，在偶数年基于以前的战略规划进行动态调整、更新和发布。如德州的动物健康委员会（Texas Animal Health Commission，简称TAHC）2008年编制了2009—2013年战略规划，之后每隔一年即偶数年动态调整一次五年期的战略规划。战略规划的调整主要体现在部分的任务项目增减，已经执行结束的任务项目就从新的战略规划中删除，而新增的任务项目就要在新的战略规划中作出描述说明。如TAHC在2009—2013年的战略规划中有一个“动物健康项目组”，具体的包括了“动物标识计划”和“家禽注册计划”的构建和完善。2010年2月5日美国农业部发布了动物疫病可追溯的框架体系，因此德州的TAHC相应调整战略规划，在2011—2015年、2013—2017年、2015—2019年的战略规划“动物健康项目组”下的具体内容就更新为“动物疫病可追溯计划”、“家禽注册计划”和“活禽市场销售体系”的构建和完善。可见，通过战略规划的滚动编制，可以了解到相关政府机构发展目标的变化及重点支出项目的调整，为政府及各政府机构的未来支出提供一个导向，有利于财政资源再分配效率的提高。

（二）经济和收入预测是滚动预算编制的条件

有效的滚动预算依赖于准确的、全面的、详细的经济预测信息。经济预测一般要包括经济增长趋势、通货膨胀率趋势、利率水平趋势预测等；同时，根据经济发展、政治环境变化情况，经济预测应该随着预算年度的延伸而每年更新，因为经济预测决定了预算收入和预算支出的具体安排。

1.经济预测

通过对经济形势的预测，可以提供未来若干年度预算收入趋势的信息，使得预算支出具有可预见性。在德州收入预测报告中有专门对经济形势的分析和展望，涉及国家层面的实际国内生产总值、消费者指数和利率，州层面的实际生产总值、收入水平、非农就业率、居住人口数、失业率、含税油价、含

税天然气价等重要经济指标的数据信息。同时，为了反映经济发展的趋势，便于过去、现在与未来经济发展情况的比较，经济预测的时间跨度涵盖了六年，即在分析前三年和当年经济形势的基础上，预测其后两年的经济发展趋势。随着预算年度的推进，经济预测在奇数年予以更新，主要是对已经执行年度的数据指标以实际值作出调整，再向后滚动两年。通过动态调整，经济预测就可以确保与实际经济运行的一致性，也能为收入预测和支出安排作出有效的指导。

2.收入预测

收入预测是建立在经济预测的基础上，它是对未来总财政能力及收入结构作出的数值预测，说明有多少财政资源可供使用。因此，收入预测是编制预算支出的前提，科学地、准确地预测收入有利于增加预算支出编制的确定性。

从收入预测的独立性和科学性来看，德州的收入预测和预算拨款申请审批是由不同政府机构负责的。德州审计长负责收入预测，通常做法是运用经济预测的数据输入至统计模型，通过协整技术进行估计来预测州的收入能力，反映宏观经济与预测收入之间稳定均衡的因果关系。[1]基于模型结果形成的收入预测报告，按基金账户分类细化预测各个税种、各项非税收入、转移支付等收入数值，形成详实的收入预测报告（如2014—2015跨年度收入预测报告长达91页）。这份收入预测报告由德州审计长在1月举行的州议会上直接提交，实际上收入预测也就是德州的收入预算。

从收入预测的准确度来看，由于德克萨斯州实行的是两年制预算，这意味着要提早三年预测收入，即2010年预测2012—2013年收入、2012年预测2014—2015年收入。因此，在收入预测准确度上有所偏差，但总体而言都留下了一个相对良好的记录，[2]换言之德州的收入预测是具有可信度的。准确的收入预测直接改善了德州政府预算的质量，提高了财政资源配置的效率。

从收入预测的时间跨度来看，德州政府的跨年度收入预测是对正在执行的财政年度及其后两个年度的收入进行预测。如2014—2015跨年度收入预测报告，按照德州的收入来源分析了两年制和一年制财政年度的收入情况，两年制的跨三个时间段包括了2010—2011年实际收入情况、2012—2013年和2014—2015年的预测收入情况；一年制的跨四个时间段包括了2012年正在执行年度的实际收入情况、2013年至2015年三年预测收入情况。此外，收入预测报告在偶数年编制，于次年的1月提交州议会，实现了动态调整。收入预测报告中对已执行年度数据以实际值更新，其后一年预测数据作出调整，再向后滚动预测收入，这就可作为预算支出滚动编制的依据。

（三）预算拨款申请和预算法案是滚动预算编制的重要内容

根据德州的预算程序，州议会预算委员会向各政府机构发布预算申请指导说明，各政府机构以战略规划为导向，考虑本政府机构的职责需求、跨年度项目的后续资金需求、预算年度新增项目资金需求等因素，编制和提交年度预算拨款申请，实质上就是年度预算支出额度。同时，各政府机构编制年度预算拨款申请中也体现了滚动预算的特点，每年向前滚动一年。这能够为预算年度数据的申请提供客观依据，即每年的拨款申请都是以上一年的信息为基础进行估算的，也便于进行纵向比较。如TAHC在2014—2015财政年度的拨款申请中，列明了2011年的实际拨款额、2012年的预测拨款额、2013年已审议的预算拨款额、2014和2015年度申请的拨款额；在2016—2017财政年度的拨款申请中，继续向前滚动一年，即列明从2013—2017年的拨款额。滚动的预算拨款申请就能够体现出各政府机构完成任务目标的时间进度和成本，一定程度上有利于规范预算行为。

各政府机构的预算拨款申请经过州议会听证、审议、批准后，形成德州政府的预算拨款法案，具有法律效力。这也就意味着在预算执行年度，各政府机构不得随意增加预算支出，以约束各政府机构的支出行为。

（四）自上而下的支出控制是滚动预算编制的关键

滚动预算编制除了实现政策和预算的连结外，其目的还在于要控制政府的预算总量，约束政府行为，避免预算支出的逐年增长。在这方面，德州政府有两个成功经验。

1.设定支出限额

滚动预算的时间跨度通常为三至五年的中期，这可能产生两个问题：一是政府倾向于对未来可以得到的经济资源进行高估，加大现在的开支，造成资源配置的低效；二是政府的支出机构将预算中的预测值看作自己将来的实际支出值，会诱发寻租行为，造成支出持续性增长。[3]为解决上述问题，德州采用了“自上而下”的支出限额设定的方法。

德州法律规定预算年度的最高支出水平的增长不能超过州预测的经济增长和居民收入增长。同时，还对各政府机构的预算拨款申请额也作出了规定。在预算周期开始时，德州议会预算委员会向各政府机构发布拨款申请指导说明，规定每个政府机构的基准拨款申请不能超过上一年实际支出和正在执行的当年预算支出的总和，即支出有上限规定，这是一种强调“自上而下”的预算程序。由于这些支出上限的设定依据或因素是每年确定的，因此也可以反映出州政府预算滚动的特征。通过设定每个政府机构的支出上限，可以强有力地约束各政府机构每个预算年度的支出需求，也有效抑制了各政府机构支出“刚性”的自动增长。进一步地，各政府机构在支出上限内拥有了更大自主权，可以将预算资源在不同项目或计划中进行配置，同时可以减少各政府机构的寻租行为，约束支出需求，为州政府的财政资源合理配置和经济发展创造了良好条件。

2.建立雨天基金

德州建立了“雨天基金”（Rainy Day Funds）或称经济稳定基金（Economic Stabilization Fund，即ESF），每个财政年度进行预算时都会从预算收入中留存部分进入“雨天基金”，如果上一财政年度决算有盈余，将会从盈余中留存部分同样进入“雨天基金”。雨天基金设立的目的是应对突发公共事件、自然灾害或经济发展的不确定因素造成的支出大幅增长。然而，德州“雨天基金”的动用却受到严格控制，以法律形式明确规定各政府机构如果需要动用基金解决特定的预算问题，必须经过立法机关3/5的多数通过。[4]这种规定就避免了各政府机构无计划地擅自动用和“掠夺”雨天基金，以有效阻止财政机会主义行为。

三、启示

我国全面启动的三年滚动预算编制工作与美国德州政府的滚动预算实践相比，仍然存在着较大差距，借鉴德州政府预算实践中形成的一些理念和做法，我国省级地方政府需要从以下几个方面推进和完善滚动预算编制。

（一）战略规划要实现滚动调整

当前，我国各省级地方政府每五年编制省“国民经济和社会发展五年规划纲要”（以下简称“规划纲要”），而规划纲要一经编制后不再作调整，与实际经济运行可能脱节。因此，仿效德州的做法，考虑到经济政治形势的变化，省规划纲要至少两年作一次调整。在规划纲要基础上，指导各政府机构制定五年期的战略规划与之衔接，并对战略规划的编制内容作出统一规定，主要包括省政府的总体规划概述、本政府机构的战略目标、主要职责作用、重点投入项目、项目过去两年的财政资金需求及未来所需资源等。为保持与规划纲要的同步，政府机构的战略规划至少两年也作一次调整，与实际执行情况有机结合，保证战略规划的可持续性。这样，在战略规划的基础上，各政府机构可以编制年度预算和滚动预算，有利于将资源配置到政策优先支持的重点领域，如基础教育、基本公共卫生、治理环境污染等，提高财政资源配置的有效性和增强政府的公信力。

（二）滚动预算周期与战略规划期限要匹配

我国2008年开始的滚动预算编制试点和2014年全面启动的滚动预算编制工作，滚动预算周期都是三年，而规划纲要和战略规划的周期为五年，期限的不一致使得滚动预算与战略规划、规划纲要难以做到有效的衔接。

借鉴德州滚动预算的做法，考虑滚动预算和战略规划在跨年度期限的匹配，可以将我国省级地方政府滚动预算周期确定在五年，并将年度预算包含在滚动预算内。在一个年度预算周期开始，将正在执行实施的预算年度作为基年，准备编制并提交省人大审议的预算年度作为第二年，再向后滚动一年，共为五年一个周期，以后每年都向后滚动一年进行动态调整。2014年4月17日我国启动编制国民经济和社会发展第十三个五年规划，以此为契机，2015年可部分试点编制五年滚动预算。即在2015年编制2016年度预算并向省人大提交审议时，2015年正在执行的预算年度作为基年，同时纯计划地编制2017～2019年的滚动预算；2016年就在决算和战略规划的基础上，根据经济政治形势的变化，更新或调整上一轮滚动预算中2016年的预算数，再向后滚动编制2020年的预算，形成2016～2020年的五年期滚动预算，以此类推（如图1所示）。[5]在滚动预算周期的五年中，每年的支出依据、具体项目支出绝对额和相对额的变化、项目所需资金的来源都要列示说明。

图1：省级地方政府滚动预算编制示意图

（三）收入预测要增强技术含量

我国省级地方政府要提高收入预测的科学性与准确性，不仅要在宏观经济发展和省经济发展趋势的基础上开展收入预测工作，还要积极应用计量经济模型技术。一是设立专门的预测机构，引进具备计量经济技术和能力的预算专家，完善收入预测的相关数据库，以保证预算收入的连续性；二是收入预测周期与预算支出周期一致为五年，每年更新实现滚动推进。

（四）合理设定支出限额实行硬预算约束

首先，以省级政府管辖区域内的经济增长率指标为依据，设定省级预算总支出的最高限额，即预算年度的支出增长率不得超过同期的经济增长率；同时，总支出的最高限额还要考虑预测的收入总量。其次，基于国家政策优先和省级政府政策次优先的考虑，在总支出限额下，设定各政府部门的支出限额。最后，扩大各政府机构在支出限额下调节财政资金使用的自主权，实现硬预算约束与自主性的有机结合。[6]

（五）预算稳定调节基金要严格确定提取规则

我国在新《预算法》中第三十六条、第三十七条和第六十一条都对预算稳定调节基金的设立、管理和使用作出了规定，但规定还不够全面、细化。因此，首先要以法规或规章制度形式明确设立预算稳定调节基金的目的，一是为了弥补经济不景气时预算执行收支缺口，二是应对突发性公共事件、自然灾害引起的支出大幅度增长。其次，我国可以考虑借鉴德州政府的提取规则，省级财政部门将基金管理办法全面细化并贯彻实施，[7]严格明确预算稳定基金的使用方向，符合上述两个目的的可以提交省人大表决，多数通过的则允许提取。最后，为了保证预算稳定调节基金的规模，可以规定从上一年财政决算盈余中按一定比例（如3%～5%）转移到预算稳定调节基金，比例的确定考虑省级地方政府的经济发展状况、自然资源条件、公共环境等因素，以确保有稳定的、持续的资金来源。

参考文献：

[1]财政部预算司.预算国际经验透视[M].中国财政经济出版社，2003.52-54.

[2]赵海利，彭军.预算管理中的收入预测：来自美国的经验及对中国的启示[J].经济社会体制比较，2013，（2）.

[3]王桂娟.绩效预算的经济学分析：兼论财政职能与政府效率[M].立信会计出版社，2013.187-191.

[4]郜可祥.美国各州预算稳定基金的启示与借鉴[J].地方财政研究，2007，（9）.

[5]沈玉平.公共选择理论与地方公共财政制度创新[M].中国财政经济出版社，2004.337.

[6]石松，马威.推进滚动预算管理的设想与建议[J].中国财政，2013，（18）.

[7]李燕，刘霞.我国预算稳定调节基金研究[J].南方审计学院学报，2013，（3）.