医疗器械技术审评质量风险分析与控制

周 冬，张 弦，杨士友

（安徽省食品药品审评认证中心，安徽 合肥 230051）

医疗器械技术审评质量风险分析与控制

周 冬，张 弦，杨士友

（安徽省食品药品审评认证中心，安徽 合肥 230051）

目的 探讨医疗器械技术审评质量风险的控制方法。方法 基于风险管理的原则，对影响技术审评质量的人员管理、注册法规体系、制度管理、信息化管理和企业诚信度5个因素进行分析，提出控制技术审评质量风险的有效方法，以消除或降低技术审评质量风险，提升技术审评质量。结果与结论 通过实施风险分析，可对技术审评质量进行有效控制。作为省级技术审评机构，应持续改进质量管理体系，加强审评机构能力建设，提升审评工作效能，防控审评质量风险。

医疗器械；技术审评；风险管理

医疗器械属于特殊商品，产品质量关系公众健康与生命安全，以及民生与社会和谐。医疗器械注册管理是保证医疗器械产品质量的重要手段，医疗器械技术审评是注册管理的重要技术支撑，技术审评主要依照法定程序，对拟上市医疗器械的安全性、有效性及其结果进行系统评价，提出是否准予注册的建议[1]，故技术审评质量的优劣关系到上市医疗器械产品的安全和有效。近年来，风险管理理念已广泛运用到食品、药品监管领域[2－3]，但如何将其融入医疗器械技术审评机构，目前国内尚无成熟经验借鉴。为此，笔者结合省级审评机构工作实际，尝试从风险管理视角，初步探讨医疗器械技术审评过程中质量风险的分析和控制。

1 相关概念

风险分析是根据检测到的数据推测风险的来源、风险所涉及范围、损失程度、发生风险的可能性及其危害程度，并决定是否需要采取相应措施。风险控制是指采取各种措施和方法，消除或减少风险发生的可能性，或减少风险发生时造成的损失。通过分析医疗器械技术审评过程中可能涉及的风险要素，将人员管理、注册法规体系、制度管理、信息化管理和企业诚信度纳入技术审评质量风险的主要来源。

2 风险分析与控制

2．1 人员管理的风险

人员管理是技术审评机构资源管理过程中最关键的环节，技术审评工作质量的优劣，很大程度上取决于审评人员的专业素质，尤其是关键岗位人员（主审、复核）的业务能力和职业素养，将直接影响技术审评工作的完成质量。

风险分析：医疗器械产品种类繁多，产品知识涉及机械、电子、生物医学工程、临床医学、药学、化学和生物学等诸多学科，客观上要求医疗器械技术审评团队应当是兼具高素质、高学历和多学科人才的专业技术队伍。但目前省级技术审评机构人员编制少、成立时间短，审评人员配备不足，且人员专业背景较单一，审评工作很难依照医疗器械产品的基本分类（有源器械、无源器械和体外诊断试剂）进行合理的业务分工，导致审评工作中暴露出一些问题和隐患。一是审评人员跨专业背景审查产品，审查工作不能从技术层面深入挖掘，审评的关注点通常只集中在审查材料的规范性上，审评人员很难抓住审查的关键点，切中审评要害；二是审评人员缺乏系统的培训，新进审评员一般都是边学边干，造成审评人员梯队建设迟缓，始终无法建立结构层次合理、专业素质过硬的审评队伍；此外，审评人员可能存在法律意识淡薄，权责认识不清，缺乏责任心，以权谋私等现象，这些都为技术审评工作带来了质量风险。

风险控制：随着《医疗器械注册管理办法》[1]《体外诊断试剂注册管理办法》[4]等注册法规的相继实施，新法规不仅提升了医疗器械产品通过注册审查的标准，同时也对审评人员的业务能力提出了新的考验。审评机构要扩充审评人员的学科背景，引进高水平、有经验的人员充实审评队伍；重视新进人员的专业化培训，强化日常培训，不断提高人员的整体水平和素质；建立审评专家库，充分运用专家资源，做到审评人员内部审查与外聘专家评审的有机结合；选派技术骨干到国家级审评机构学习观摩，并加强与发达地区审评机构的沟通交流，充分汲取和借鉴人才队伍管理经验。努力发挥审评团队的凝聚力和创造力，营造“比学赶帮超”的学习、工作氛围。此外，建立健全与加强监督规范与审评行为有关的制度和规定，如审评工作纪律、职业道德规范、审评评议考核和审评责任追究制度等，充分做到风险防控，警钟长鸣。这些都是控制“人员管理”风险的有效手段。

2．2 注册法规体系的风险

注册法规是审评人员开展技术审评工作的依据，也是确保审评质量的重要保障，故其体系的健全与否，直接关系到技术审评意见的权威性和公正性，影响到上市医疗器械产品的安全、有效。

风险分析：自2014年开始，我国医疗器械法规体系发生重大调整，国家食品药品监督管理总局相继发布了一系列注册法规和规范性文件，新旧法规体系正处在过渡磨合阶段。一方面，新的医疗器械注册法规体系尚不完善，注册法规相关配套文件出台滞后，如《医疗器械分类管理目录》《医疗器械命名规则》《医疗器械临床研究技术指导原则》等仍处在征求意见阶段；另一方面，新旧注册法规施行的过渡期内，审评人员的审查尺度把握往往不一致，产品的技术审评要点仍在摸索、探讨阶段，像如何正确填写和使用医疗器械安全有效基本要求清单、有源产品有效期研究资料的审查标准及软件研究资料的撰写要求等。还有医疗器械的技术文件和标准转化修订进度缓慢，许多工艺定型、成熟度高和临床应用广泛的产品还未出台相应的国家标准、行业标准和注册产品技术审查指导原则，这些都与医疗器械行业发展不相适应，同时也为技术审评工作带来了质量风险。

风险控制：审评人员要密切关注注册法规配套文件的更新和出台，尽快领会和掌握新法规的实质，实时更新自身知识结构，同时紧跟新产品和新技术发展的步伐，与时俱进，把握技术审评的要点和关键。审评人员在工作中遇到问题要及时与行政审批机构研讨协商，对于疑难问题要积极上报、请示和咨询国家食品药品监督管理总局注册管理部门、审评机构和相关部门，如通过查询和上报国家食品药品监督管理总局标管中心医疗器械分类界定系统来明确产品的分类等。审评人员之间要加强沟通交流，审评机构要建立内部讨论和集体评审的审评制度，明确技术审评补正资料的基本要求，逐步规范审评流程，统一审评尺度。审评机构还要加强对新注册法规内容的研讨、学习，如审评人员可结合企业申报产品特征，尝试自己填写医疗器械安全有效基本要求清单，做到知己知彼，审评人员通过积累经验，揣摩出清单填写的关键要素，这样既能在审查时正确判断清单填写的合理性，更能指引产品技术审查的方向，确保技术审评工作科学、有序进行。此外，审评人员要积极学习国际标准，熟悉国际上同类产品最新的技术要求，及时追踪国内外诸如医用高分子材料、医用电气设备等产品的包装、使用期限的确定依据，医疗设备中嵌入式软件的风险管理研究方法及生物学评价研究进展，这些都是控制“注册法规体系”风险的有效手段。

2．3 制度管理的风险

建立健全质量管理体系能使审评机构工作各环节做到规范有序并严格受控；制订科学、合理的管理规定更能从体制上约束审评行为，要求审评人员必须遵照审评规范，认真履行审评职责，保证审评质量。显然，制度管理的完善与否将直接关系技术审评质量的好坏。

风险分析：目前，医疗器械技术审评人员遵照国家食品药品监督管理总局颁布的审评操作规范，对企业的注册申报材料进行主审、复核和签发，并对医疗器械产品的安全性和有效性进行评价，最后上报行政审批。由于各省受医疗器械审评机构能力建设迟缓、审评专家队伍不健全等因素影响，技术审评机构在制度管理上存在很多缺陷，这些都是影响技术审评工作的风险因素。

风险控制：技术审评是医疗器械监管技术支撑的重要组成，医疗器械审评机构应当通过建立完善的质量管理体系，才能从制度上规范审评流程、优化审评环节，提升审评能力。审评机构通过积极启动ISO9001等质量认证工作，全面梳理机构内部质量管理体系，通过编写质量手册、程序文件，制订质量记录表单，确保技术审评工作规范有序地开展。审评机构应结合日常工作需要定期开展质量体系内部审核和管理评审工作，查找工作的不足，并采取纠正和预防措施，从而进一步完善质量管理体系，做到防微杜渐，切实从制度层面控制技术审评的质量风险。审评机构还应做好审评专家库的使用和管理，依据专家的业务特长，真正管好专家、用好专家，做到日常管理和年度考核相结合，以更好地服务于技术审评，确保审评质量，这些都是控制“制度管理”风险的有效措施。

2．4 信息化管理的风险

随着信息技术和移动互联网的发展和普及，各级食药监部门和技术支撑机构均根据各自职能建立了业务办公系统。医疗器械技术审评涉及大量的审评信息，如注册申请人信息（生产企业、生产地址、住所）、产品信息（产品名称、型号规格）、审评信息（审评报告、补正资料通知）和办件流转信息（审评办件各环节流转记录）等。由于审评信息包含的数据资源过于庞大，如不能有效整合信息资源以构建准确、全面、稳定、可靠的审评信息管理系统，必将影响和降低审评效率，信息化管理也就难以为审评决策和审评工作提供参考依据[5]。

风险分析：作为受理、审评和审批的中间环节，技术审评的公开透明及审评信息发布的及时准确与否将在一定程度上影响医疗器械注册管理工作的质量和水平[6]。以技术审评信息系统为例，该系统与行政受理和审批系统如不能做到无缝对接，一方面，技术审评数据信息只能自成体系，与受理、审批信息不能相互联系及数据信息共享，必然会降低审评工作效率；另一方面，如技术审评信息系统不能自动筛选、分析历史审评数据，就难以建立有效的审评指标体系来规范同类产品的审评尺度，增强同类产品注册审评的一致性。同时，技术审评信息管理过程中，因政策法规变化、注册形式变化、科技进步所引起的信息系统数据表达方式变化将影响审评信息提取、整合和利用。此外，医疗器械国家标准及行业标准数据库、注册产品技术审查指导原则数据库及审评专家管理系统未进行动态、实时更新。以上都是影响技术审评工作的风险因素。

风险控制：鉴于国家政策法规调整的不确定性，审评机构应成立专门的信息部门，适时更新、升级审评信息系统，及时上传或导入审评数据，确保审评信息实时推送，保证审评工作准确、高效。医疗器械技术审评信息化建设是一项长期、动态的系统工程，目前正值我国医疗器械行政审批制度改革的关键期，信息系统作为审评工作的重要载体，信息技术人员应定期梳理审评人员提出的系统需求，并依据需求调整项目功能，同时更新各类数据库，如新法规的出台要求在信息系统模块中修改审评工作程序；新发布的国家标准、行业标准和注册产品技术审查指导原则要求及时更新相应数据库的存储信息。同时，信息化管理过程中应明确审评信息系统中进度查询、统计分析等模块在各时间节点的设置，提升数据查询、统计和分析功能的准确度。审评机构还应结合医疗器械行业发展趋势和新产品的特点，拓宽审评专家的专业领域，持续调整和补充专家资源。此外，基于质量源于设计的理念，从信息系统的设计开发着手，充分考虑信息系统建设的人性化、智能化和可持续性，必将不断夯实技术审评信息化支撑体系，切实控制“信息化管理”引发的质量风险。

2．5 企业诚信度的风险

技术审评阶段，企业应如实按照注册申报要求和补正资料修改意见提供技术审评资料，但由于主、客观因素，审评人员难以真正依据企业产品的真实情况进行技术审核。

风险分析：部分企业对医疗器械注册申报资料撰写的要求不明晰，提交注册的申报资料内容不全面，流于形式；或申报资料内容不能完整反映产品设计开发的生命周期；部分企业在准备申报资料时，有意回避产品研发的关键点和控制参数；部分企业出于知识产权保密，产品技术资料内容描述简单，对于能体现产品安全性和有效性的系统研究结果，不能提供准确的评价证据，造成技术审评工作不能有效深入，无法科学评判产品的安全性和有效性，掩盖了产品风险及可能引起的危害。以上都是技术审评工作中存在的风险因素。

风险控制：进一步加强医疗器械产品注册质量管理体系核查，根据注册申报材料和体系核查的双保险确保注册申报资料的真实性和完整性，避免任何来源的虚假材料作为审评的依据，保证技术审评工作的科学性；审评人员应规范自身职业操守，对企业产品的核心信息严守保密规则，加强与企业的沟通、互信，以保障上市产品安全有效为工作出发点，切实从技术审查角度找出产品可能存在的风险点，并运用风险管理手段使“企业诚信度”引发的风险降低并可控。

3 讨论

随着我国行政审批体制改革的不断深化，尤其是我省（安徽省）通过实行“审批查”制度改革，使技术审评、行政审批和监督检查3个环节切实做到相互分离、相互监督和相互配合，并明确了技术审评机构的职责，即只承担审批事项“审”的职能。医疗器械技术审评主要服务于行政审批，审评工作本质是行政行为，必须严格遵守现行法规要求。审评机构要充分认识医疗器械技术审评过程中可能存在的质量风险，并采用科学的方法给予控制。

从风险管理角度看，技术审评是注册管理的关键控制环节，也是医疗器械产品注册质量风险要素之一。本文从省级技术审评机构层面，基于风险管理的原则，初步探讨了医疗器械技术审评的质量风险。笔者认为，通过建立素质过硬、学科丰富的专业审评队伍，密切学习贯彻新法规要求和变化，建立完善审评机构质量管理体系，加强审评管理系统信息化建设及加强与企业的沟通、互信等措施，必将从源头上防控技术审评过程中存在的质量风险。

此外，医疗器械技术审评还应当与生产许可、不良事件监测、检验检测、监督检查、飞行检查和专项整治等监管环节紧密结合，通过综合运用风险管理理念和科学管理工具，分析和研判医疗器械注册管理过程中的质量风险，从而建立科学、严谨的质量风险控制方法及完善的医疗器械注册管理体系。

鉴于医疗器械技术审评的重要性和特殊性，今后国家食品药品监督管理总局将适时组织开展对省级医疗器械技术审评能力建设情况的考核和评估[7]。此举将从制度设计上进一步管控省级技术审评质量风险。作为省级技术审评机构，应当持续改进质量管理体系，加强审评机构能力建设，提升审评工作效能，防控审评质量风险。

[1]医疗器械注册管理办法[Z]．国家食品药品监督管理总局令第4号，2014．

[2]陈 旻，阮桂平．食品药品检测实验室的风险管理探讨[J]．中国药房，2014，25（33）：3 090－3 093．

[3]黄 可，周瑞丽．基于HACCP方法对药品经营质量风险管理研究[J]．中国医药工业杂志，2014，45（8）：795－799．

[4]体外诊断试剂注册管理办法[Z]．国家食品药品监督管理总局令第7号，2014．

[5]范 乙．信息技术对我国药品技术审评工作的保障作用[J]．中国药事，2009，23（8）：752－754．

[6]蓝翁驰，许 伟．国家医疗器械技术审评信息系统建设之思考[J]．中国药物警戒，2013，10（6）：341－343．

[7]国家食品药品监督管理总局．食品药品监管总局关于加强省级医疗器械技术审评能力建设的指导意见（食药监械管[2013]220号）[EB／OL]．[2013－10－23]．http：／／www．sfda．gov．cn／WS01／CL0845／93647．html．

Risk Analysis and Control of Medical Device Technical Evaluation

Zhou Dong，Zhang Xian，Yang Shiyou
（Anhui Center for Food and Drug Evaluation＆ Certification，Hefei，Anhui，China 230051）

Objective To study the risk control of on medical device technical evaluation．Methods According to the principle of risk management，5 factors that might influence the quality of technical evaluation were analyzed，namely personnel management，system of registered regulations，system management，information management and the degree of credit of the enterprise．Effective measures to control risks of technical evaluation was promoted to eliminate and reduce quality risks of technical evaluation，and to improve the quality of technical evaluation．Results and Conclusion Risk analysis can effectively control the quality of technical evaluation．The provincial technical evaluation institution should prevent risk and control the quality by continous improvement of quality management system，as well as strengthening，institutional capacity building and improving working efficiency．

medical device；technical evaluation；risk management

R954

A

1006－4931(2016)02－0013－04

周冬，男，主管药师，研究方向为医疗器械注册审评，（电话）0551－63710226（电子信箱）zd1223＠ada．gov．cn。

2015－06－30)