基本药物的招标采购模式研究

陈丽，宋民宪



基本药物的招标采购模式研究

陈丽，宋民宪

［摘要］通过搜集各省基本药物招标采购的政府文件以及相关文献，对基本药物招标中“双信封模式”进行主要问题的分析，并结合“上海模式”、“重庆药交所模式”的实施状况，为完善我国基本药物的招标采购模式提出政策建议。

［关键词］基本药物；招标；采购模式

［作者单位］江 西中医药大学，江西 南昌 330000

Tel:13330078203 Email:812515673@qq.com

1　政策背景

为遏制药品购销不正之风，降低药品虚高价格等，我国自2000年起在药品流通领域内开始实行医疗机构药品集中招标采购。

2010年11月19日，国务院办公厅印发了《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见》（国办发［2010］56号文），该意见指出，对实施基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构使用的基本药物（包括各省区市增补品种）实行以省（区、市）为单位的集中采购，一次完成采购全过程，最大限度地降低采购成本，实现基本药物安全有效、品质良好、价格合理、供应及时［1］。

2015年2月28日，国务院办公厅印发了《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），该意见提出，对临床用量大、采购金额高、多家企业生产的基本药物，发挥省级集中批量采购优势，由省级药品采购机构采取双信封制公开招标采购［2］。

由上可见，国家对基本药物实行集中采购，其目的就是对目前的“药价虚高”现象能加以控制，进而挤掉价格虚高成分，促使价格趋于合理水平。

2　基本药物的招标模式

2.1 “双信封模式”

自2009年我国基本药物制度正式进入实施阶段以来，各地积极探索实践各具特色的招标采购模式，呈现出了“一省一制”的复杂局面［3］。安徽率先在全国实行“双信封”招标，其建立的“安徽模式”（也称“双信封模式”）成为各省基本药物招标采购的参照模式，并得到政府相关部门的推广。经过一段时间的实践，也暴露出此种模式的弊端，超低价中标现象严重，药品质量难以保证，其主要原因表现在以下两方面：

（1）经济技术标评审不能区分层次、合理筛选

首先，经济技术标门槛低，几乎不违法的企业都可以轻松通过，并未真正区分出企业的技术实力和质量水平，未能起到对投标企业的有效筛选。其次，评分制度不合理，主观指标过多。其中对于药品而言至关重要的临床疗效评价这一项，理应根据临床数据决定，是客观的评价指标，但在各省评标中往往把它设置成主观的评审指标。第三，经济技术标评价没有统一标准，各地差异较大，可导致同一招标企业面对各地不同的评标规则时，增加其运营成本，甚至分身乏术、顾此失彼。

（2）商务标评审“唯低价是取”

并未考虑企业经济技术标的得分，仅以价格高低决定企业是否获得药品的供应资格，仍然未能真正意义上跳出招标“唯价格论”的怪圈。这种情况下，某些质量层次较低的药品由于其成本低因而能凭借价格优势中标；而质量层次较高，价格相对较高的药品则被挡在了价格的门槛之外，出现了劣币驱逐良币的现象。药品作为特殊商品，安全性、有效性和经济性是其最重要的三种属性，要客观科学地评价一种药品，必须全面、充分考虑这三种属性。且基本药物招标采购政策也明确规定评标工作应体现“质量优先、价格合理”的原则。而我国当前“双信封”中经济技术标评审并未把严“质量优先”这一关，最后仅以价格高低作为基本药物能否中标的关键因素甚至决定因素，而忽视了基本药物的质量、技术、经济性和可及性等方面特征。

2.2 “上海模式”

“上海模式”坚持质量优先、价格合理，保障药品供应，兼顾其他需求的原则，通过对药品按照质量类型进行分类评审，延续药品集中采购的综合评议法，即对产品的质量（临床疗效、质量标准、产品质量可靠性、GMP认证、药品知名度、药品包装质量和方便性、生产企业规模、纳税及其他有关药品质量的标准）、信誉与服务（违纪违规行为、履约能力和伴随服务）、价格三方面实行百分制评标的方法采购。其中，质量、信誉与服务、价格的赋分分别为63分、7分和30分［4］。

较之其他省份的基本药物招标模式，上海模式采用了对质量、信誉与服务、价格三方面进行定量综合评价，从根本上避免了单纯的价格“恶性”竞争。而且，在上海基本药物招标方案中不难看到，质量的权重地位显赫，这也印证了基本药物招标“质量优先、价格合理”的基本原则。上海基本药物招标在价格与质量之间寻找平衡的这种做法，与“双信封模式”中“唯低价是取”的做法形成鲜明反差，实施以来也取得了良好成效。

虽然上海模式在业界的反映较好，但此模式在受好评的同时也遭到了质疑。其中，上海医药行业协会有关负责人认为，上海的基本药物招标结果不具有普遍性，关键是上海的基本医疗保障水平高于全国。因此，面对上海招标采购模式的实施效果究竟会怎样，还需等待时间和实践的检验。

2.3 “重庆药交所模式”

重庆药交所09 年9月开始筹划，10 年底部分品种上线交易，11 年4月全部药品上线，11 年12 月基本药物和医疗器械上线交易。交易流程：

1）企业（卖方会员）登录平台，输入挂网品种和挂网价格，挂网价格低于入市价；

2）医院（买方会员）发起议价：医院登录药交平台，查询欲采购品种价格，平台根据查询关键词列示所有提供该品种的企业，医院选择欲采购企业的品种，若接受某企业挂网价格则直接按其挂网价格采购，若不接受挂网价格，则发起议价。医院发起议价时不提供采购量，只针对欲采购企业的某品种提出期望的采购价格和该采购价格的有效期，提交后该企业在48小时内回复，是否接受医院的议价。若最终双方就某品种的价格达成一致，则双方通过网络确认，形成价格合同。

3）医院采购：医院在平台上提交采购计划，价格按照合同期内议价价格执行。重庆的药交平台，没有招标环节，直接由医院发起议价；医院议价的时候，没有提供采购量，量价分离；医院议价和采购的时候，可以直接选择企业，发出定点采购。

4）买方会员（医疗机构等）在做交付确认后60天内，将货款支付至药交所结算账户。药交所提取交易费后在三个工作日内支付到配送会员专用资金账户上，配送会员做出申请，将专用账户上的资金转到自己的账户。

重庆的模式，仅仅是实现了医院和企业直接议价采购，减少了表面上的流通环节，但医院的用药习惯，市场份额并没有发生变化，虽然一定程度上也能降低药价，但是幅度不强。其本质是一对一议价，不涉及质量层次划分等问题。从实际执行情况看，只有少部分药品通过平台采购，更多用药还是通过其他渠道获得。

3　基本药物招标中存在的主要问题

基本药物招标采购的实际运行效果虽然在一定程度上降低了药品价格，但与预期相比还存在严重偏差。“双信封”低价招标制度在有些国家之所以能够顺利施行，是建立在投标者处于同一质量水平和不得低于成本竞价两个前提之上的。国内各地主要实行的是“双信封制”，由于其经济技术标门槛过低以及商务标“唯低价是取”的弊端，使得最终不但无法根本解决“药价虚高”的问题，而且还出现了低于成本价中标的严重现象，进而导致市场和价格体系扭曲，同时无序的价格竞争必然也增大药品质量下降的风险，不利于国民用药安全有效。

4　政策建议

根据我国基本药物招标中存在的主要问题，并结合我国国情，本文提出如下建议：

4.1 不能盲目照搬“双信封模式”

我国制药企业众多，在质量管理水平、药品内在质量标准和临床疗效存在巨大的差异。以我国的产业现状照搬双信封模式，在经济技术标中不等层次的企业一同竞价，不合理的门槛设置不能做到有效的筛选，在商务标中最低价中标，最终造成劣币驱逐良币。“最低价者中标”已严重背离了市场规律，严重影响企业的健康发展和持续创新能力，同时使得基本药物质量问题频现，对人民群众的用药安全构成威胁。在各地的探索中，上海、重庆甚至并未采用“双信封模式”，各地的做法实则是对这种招标模式在我国不能适用的有力证据。高质量的药品不能及时提供给患者，群众对基本药物的需求也会因此受到影响。

4.2 优先采用高质量的基本药物

我国药品存在明显的质量差异，基本药物的采购机构应当对药品质量、生产企业的服务和信誉等进行审查，不断完善基本药物质量评价标准和办法， 评估合格的企业产品才能入围基本药物的供应；并根据我国基本药物质量状况，优先采购高质量的仿制药品，将高质量的药品（包括专利药，原研药，通过欧美日等主流国家和地区审批并在我国注册的进口仿制药，率先通过欧美质量认证的国内仿制药，通过国家食品药品监管总局组织的质量一致性评价的国内仿制药和已经通过新版GMP认证的企业生产的药品）同一般质量的仿制药分层次竞争，分开采购。从而激励企业提高基本药物质量，确保基本药物安全有效、供应及时。

4.3 充分发挥市场在资源配置中的决定作用

市场在资源配置中起决定性作用，是十八届三中全会提出的一个重大理论观点。建议价格管理部门改变基本药物的价格管理思路，改变价格形成机制，将基本药物的最终价格应交由市场决定。政府应致力于监督低于成本销售、不正当竞争、价格垄断等违法商业行为，予以有效地管控与惩处。加强对基本药物价格的监测，防止药价虚高，同时抑制“唯低价是取”造成的药价虚低而引起的药品质量安全隐患，使价格在合理范围内浮动。

［参考文献］

［1］国务院办公厅.国务院办公厅关于印发建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见的通知［Z］.2010. ［2］国务院办公厅. 国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见［Z］. 2015.

［3］孙云龙，韦冠，马爱霞，等. 对基本药物招标采购中“安徽模式”的比较研究［J］. 中国药事，2011，12:1185.

［4］张安，鲍勇. 我国基本药物招标采购模式与机制探讨［J］. 价格理论与实践，2014，02:52.

（责任编辑：陈思敏）

Research on the mode of essential drug bidding and purchasing

CHEN Li， SONG Min-xian // （Jiangxi University ofTraditional Chinese Medicine， Nanchang 330000， Jiangxi）

［Abstract］By collecting government documents of essential drug biddings of provinces and related literatures， the main problems of the "double envelope model" in the essential drug biddings are analyzed. Combined with the implementation status of "Shanghai mode" and " Chongqing medicine exchange mode"， some policy suggestions are put forward to improve the mode of essential drug biddings in our country.

［Key words］Essential drug； bidding； procurement mode

［中图分类号］R 197

［文献标识码］A

［文章编号］1674-926X（2016）02-022-03

［作者简介］陈 丽，女，在读硕士研究生，主要从事药剂学药事管理方向的研究

［通讯作者］宋 民宪，男，成都中医药大学教授，主要从事药事管理方向的研究

［收稿日期］2015-12-20