PPP（公私合营）项目合同体系研究

孙广阔 上海大学法学院

PPP（公私合营）项目合同体系研究

孙广阔 上海大学法学院

PPP项目合同保PPP项目顺利进行的重要保证，PPP项目是由一系列的合同组成，涉及各个方面，十分复杂，兼具行政合同和民事合同的性质。在实践中厘清PPP项目的合同体系，明确每一个合同的性质以及各方的权利义务，有助于我国PPP事业的健康发展。

公私合营 合同体系 项目协议

一、PPP项目合同体系的政策依据

根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)的要求，政府和社会资本是平等的法律主体，要建立有效的监管架构，优先保障公共安全和公共利益，在推进PPP工作中遵循以下六项原则:

1.依法治理。在依法治国、依法行政的框架下,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。

2.平等合作。在PPP模式下,政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体,双方法律地位平等、权利义务对等,应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同,并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

3.维护公益。建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时,政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

4.诚实守信。政府和社会资本应在PPP项目合同中明确界定双方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务,并在合同管理的全过程中真实表达意思表示，认真恪守合同约定，妥善履行合同义务，依法承担违约责任。

5.公平效率。在PPP项目合同中要始终贯彻物有所值原则，在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要在设置合作期限、方式和投资回报机制时统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。

6.兼顾灵活。鉴于PPP项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更(展期和提前终止)、内容变更(产出标准调整、价格调整等)、主体变更(合同转让)的灵活调整机制，为未来长期的合同执行期预留调整和变更空间。

二、PPP项目的合同结构

第一层次为由项目实施机构、政府方出资代表、中选社会资本等主体之间一揽子签署的协议体系。以PPP项目协议作为主合同，合资协议、公司章程、绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等作为PPP项目协议的附件体系，和PPP项目协议共同构成一个完整的合同体系。

第二层次为由项目公司和PPP项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。如由项目公司与金融机构签署的融资协议及担保合同、与施工总承包方之间签署的施工总承包合同、与保险机构之间签署的保险合同

三、PPP项目合同体系

根据PPP项目实际特点，随着项目的推进，各参与主体在PPP项目运作不同阶段的合同体系如下：

1.PPP项目协议。PPP项目协议由实施机构先与中标社会资本签署，待项目公司成立后，再由实施机构与项目公司签署补充协议，项目公司全面继承中选社会资本的权利和义务。PPP项目协议主要约定：合同主体、项目公司、合作关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、项目建设、运营和保函、运营收入和回报、项目移交、协议终止、违约处理、争议解决等内容。

2.股东协议。股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。包括《股东合作协议》、《股权转让协议》（存量PPP项目）等，主要约定项目公司股东出资、注册成立以及公司内部治理结构和议事规则等相关内容。

3.融资合同。融资合同是项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府方与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目公司与融资方签订的项目贷款合同是最主要的融资合同。

4.工程承包合同。工程承包合同由项目公司与工程承包商或工程总包方与工程分包方签订。中标社会资本既具有投融资能力又具有符合本项目要求的施工资质及能力，故根据相关政策规定无需再进行二次招标。但PPP项目可根据实际情况依法分包相关非主体工程。

5.运营服务合同。项目公司可选择是否将项目全部或部分的运营维护事务外包，拟外包的需事先得到政府同意。运营服务合同由项目公司与专业运营商签订，主要内容包括项目运营服务的方式和期限、工作内容范围、风险分配机制及费用及付款方式等等。其中，在运营服务合同中预先约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险，是确保项目平稳运营并获得稳定收益的保障。

7.设备采购合同。项目公司可根据需要设置一定的设备采购标准，并按照标准要求与符合条件的一个或多个供应商签订设备采购合同。设备采购合同由项目公司与供应商签订，一般应包括：设备的名称、规格型号、质量及数量、合同价格、付款方式、交货、包装与验收、产品质量保证与售后服务、权利与义务、违约责任及合同解除与变更、争议解决等方面的内容。

8.保险合同。鉴于PPP项目所涉风险的长期性和复杂性，为确保投保更有针对性和有效性，社会资本在制定保险方案或签署保险合同前应咨询专业保险顾问的意见。保险合同由保险公司提供格式条款合同。涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险和第三者责任险等。

9.其他合同。在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等。