行政首长出庭应诉制之价值意蕴及其技术性改良设计

胡晓玲

(西北政法大学 行政法学院，陕西 西安 710063)



行政首长出庭应诉制之价值意蕴及其技术性改良设计

胡晓玲

(西北政法大学 行政法学院，陕西 西安 710063)

源自地方实践创新而萌生的行政首长出庭应诉制，最终被上升到法律层面正式确立，和其内在深厚的价值意蕴密不可分。然其良善运转，尚有诸多障碍，检视其从文本到现实运作内存的困境，分析症结所在，并提出切实妥帖的技术性改良方案，有助其发展成为一项稳定且成熟的制度。这对于推进我国法治政府建设的宏图伟业不无裨益。

行政首长出庭应诉制； 作秀； 类型化； 保障机制

0 引 言

在2.0时代版的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》，2014年版)出台以来，就一直吸引了诸多眼球，而位列其中、被媒体称为修改后十大亮点之一的便是行政首长出庭应诉制。行政首长出庭应诉制，即行政机关负责人出庭应诉制。所谓行政机关负责人出庭应诉制，借用理论与实务双栖型的官方学者的观点而言，“是指在行政诉讼案件中，一般应当由行政机关负责人出庭应诉的制度”[1]57。自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来，民与官之间行政纠纷的解决渠道有了自己专属的路径，然而，诸多案件在现实中表现出来的却常是告官不见官，就庭审现场来看，行政机关负责人出庭应诉的案件比例不高，甚至屈指可数，这客观上增加了法院当庭审理的难度。政府为此积极通过各种途径和方法对之予以改观，也正是在这种背景下，行政首长出庭应诉制开始萌生壮大。

早在1999年，陕西省合阳县法院与该县县委、县政府联合下发了《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》，其中规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”，较早成为该制度“吃螃蟹的第一人”； 随后，在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》以及2008 年颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》中都提出了“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”，还“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉”，这为行政首长出庭应诉提供了国家层面的政策支持。随后，行政首长出庭应诉发展成为法治政府建设的一项重要改革指标，各地纷纷推出各种举措，实践中表现得如火如荼，较为典型的有“法院倡导、党委领导、政府主导”的江苏模式，以及红极一时的“海安现象”，且渐渐表现出由模范推广到成为模式的倾向。

在十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，行政机关负责人出庭应诉制度再次被明确提出。在2014年11月1日修订通过的《行政诉讼法》中，其被纳入其中，最终从法律的高度给予确立。2.0时代版的《行政诉讼法》第三条第三款明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”至此，这一被誉为“执政为民的试金石” “法治建设的风向标” “政府自身建设的好抓手”[2]的行政首长出庭应诉制在法律的层面得以发声，一时间获得广泛的曝光率与关注度，并引发对其的各种诠释。为统一理解，在2015年4月27日公布的最高人民法院关于适用《行政诉讼法》若干问题的解释(即法释〔2015〕9号)第五条对此作了细化的进一步规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。”至此，这一遵循了“从地方政策试验到中央立法吸纳”[3]过程的行政首长出庭应诉制度在全国范围内正式出场。

1 行政首长出庭应诉制度的价值意蕴

为何行政首长出庭应诉制最终会被从法律的高度加以确立，这主要植根于其自身具有的独特价值和魅力。毋庸置疑，行政首长出庭应诉制体现了行政首长的担当和法治意识，尤其是在中国这样一个“官本位”思想浓厚且行政系统普遍实行首长负责制*《中华人民共和国宪法》第86 条规定： “国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。国务院的组织由法律规定。” 同法第105条规定： “地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”学界习惯性地将其称为首长负责制。的国度里，行政首长的出庭应诉无疑具有重大的现实意义。

1.1有利于化解“官”与“民”之间的矛盾

行政首长的出庭，可以充分体现出“官”一方对争议问题的重视程度，行政首长在庭审现场“现身”的刹那，就易引发行政相对人感觉被受到莫大关注，进而达到平息几多怨气和不满的效果，这在被称为中国民告官第一案的“包郑照告苍南县政府”案中，体现得尤为明显，其完全可以作为时下民告官案件的一种情景缩影。可见，行政首长的出庭，在情绪的角度上第一时间化解着官与民之间的矛盾。

1.2有利于行政争议问题的快速实体解决

行政首长的出庭，通过面对面的方式进行交流，行政相对人可将自己的诉求直接告知行政首长，有利于现场沟通问题的症结点，并对纠纷做出实质意义上的及时处理。如果仅仅是一般的工作人员，甚至是委托律师出庭应诉，因为其并不具有拍板权，不能决定实体问题，实践表现往往只是“传声筒”，常常仅是将矛盾集结点记录下来，庭审后汇报给单位的主管领导或者一把手，争议的处理和解决往往延宕时间较长，对于一些较为紧急且社会影响面较大的事件，效果表现尤为不力。

1.3有利于法治政府整体建设

“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，某种意义上而言，当一次被告比上几次法治课都要有效，行政首长通过参与诉讼案件全过程，可以深刻认知到本机关行政工作中的不足和缺陷，了解内含的工作短板，从而对症下药，加以有效整改。可以说，行政首长的出庭，其价值不仅仅在于就事论事的庭审说理，更在于规范政府的日常行政行为，其通过自己亲自出庭的优秀表现，完全可以在践行法治的道路上为本部门起到率先模范的引领效应，使整个行政系统形成敬畏法律、信仰法律的意识，进而增强法治观念，推进法治政府的整体建设。

管中窥豹，略见一斑。包括但不限于上述优点，行政首长出庭应诉制一度风行并最终在法律框架下得以确立。

2 行政首长出庭应诉之怪相纠葛及症结所在

在行政首长出庭应诉具有上述“优良品质”的同时，其在实践中也表现出下述缺憾：

2.1行政首长出庭不出声，作秀现象明显

行政首长“出庭但不出声”，存在着较强的“走过场”[4]现象，甚至有媒体质疑其在“走秀”[5]，是一种“政治作秀”[6]。据有关数据统计，在2006年至2012年间，浙江奉化法院受理的168件行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉率达100%，但亲自答辩率却为零。[7]一些地方还出现了在庭审现场，行政首长肉体是来了，但是其莫不作声，形同空气的现象。更为常见的是，为避免庭审现场表现不好，甚至一语不慎导致败诉，行政机关的正职负责人出庭时，一般只是宣读书面的答辩状、最后陈述，很少在法庭调查、辩论等重要环节上发言，而全权交由律师或代理人进行。[8]真正庭审“出声且出彩”的比例寥寥，很多案件庭审现场行政首长表现平平，其对于争议问题了解不够，存在言之无物甚至答非所问的现象，个别地方甚至出现藐视法庭的现象。

为避免出庭不出声，一些地方还出现了硬性规定，如“行政机关负责人出庭发言时长不少于被告发言总时长”，这种甚至让人感觉有些许滑稽的规定，更深层面上折射出了该制度现实运作上的不堪。事实上，之所以行政首长在庭审现场出现上述表现，根源在于其对所诉争议问题不够了解，对法律知识知晓不多，对庭审答辩的方法和技巧更是知之不够，对此，我国法院可以考虑成立针对应诉案件的诉讼小组，拟定专门的答辩状，帮助行政首长了解争议焦点，具备基本的诉讼技能，并可考虑建立对行政首长予以定期应诉培训的制度，使培训者通过常态化的学习，具备应诉所需的相应法律知识，掌握法庭辩论的基本技巧，拥有谈判沟通技能，并具有一定的法庭应变能力。

2.2对于应当出庭应诉案件情形，亟需类型化规范

为了能够将出庭应诉制加以落实，一些地方的规范性文件中有类似这样的规定，“行政首长出庭应诉的比例，不得低于本年度行政诉讼案件总数的3/5”，“每年的第一例行政案件，行政首长必须出庭”,这种关于出庭应诉率硬性指标的规定，初衷固然是好的，但这种量化的数字指标，无法从法理上解释为何此部分案件适用行政首长出庭应诉而彼部分案件却没有？而行政机关本年度第一起行政诉讼案件，则更是基于何种逻辑而获行政首长切身躬亲之青睐？可见，上述的规定并不科学，其并未抓住问题的实质。而且，即便行政首长出庭应诉率提升也不能代表实际出庭效果良好，有学者在多个实证案例研究的基础上指出，“从历年数据来看，出庭应诉率与依法行政水平之间并不存在统计学意义上的相关性”[9]。现实中表现出来的为完成应诉考核任务，而应景对待出庭，严重忽视实际出庭效果的现象，便是对此的一种注脚。

根据前述修正后的《行政诉讼法》第三条第三款及配套司法解释的规定来看，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，“应当”体现出行政首长出庭应诉是原则，只有在“不能出庭”的情况下，才可以自己不出庭，但是“应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。值得玩味的是，什么是“不能出庭”的情形？哪些可以成为行政首长不出庭，而只由工作人员出庭即可的理由？目前尚无权威部门的解释出台，这不免会让人产生疑虑，“不能出庭”会不会沦落为行政首长不愿意出庭的尚方宝剑而一路绿灯通行？出庭应诉在这种留有余地的条款下，似乎演变成为一种倡议而非行政首长的法定义务。无疑，针对正当事由应有立法层面的规定予以列举明示，或由相应司法解释予以细化操作规程。对此，笔者建议对此作进一步界分，可根据案件的性质和程度对之予以划定，如对于重大的土地征收及房屋拆迁案件，重大安全责任事故案件，重大企业改制、资源环境保护案件，涉及食品药品安全及生产安全的重大公共安全案件，形成一定社会影响的重大群体性诉讼案件，新闻媒体或舆论关注较大的案件等案件，因其涉及到公共政策调整或重大利益的重新分配问题，则须由行政首长出庭； 而对于一般的社会保障、劳动权益案件，在行政首长工作繁忙、确实无法抽身的情况下，可以考虑由行政机关工作人员代为出庭。当然，对于这里面的“重大”，因其属于不确定法律概念，有一定的自我裁量空间，尚需进一步个案界定，行政机关对此也要遵循“自我设限原则”。笔者认为，只有出台科学可行的配套规定，才能使行政首长避免受“逢案都得出庭”之诉累，又可防行政首长借例外条款而随意编造理由不出庭，并能避免作为“民”一方的行政相对人产生法院偏袒行政机关之合理怀疑。

此外，从程序视角来看，这种不能出庭的正当理由，是由法院审查决定还是行政机关自我认定？对于确实不能出庭的案件，其法定的手续该如何办理？是由行政机关以书面形式向法院说明理由等待答复呢，还是自我决定后通知法院即可？假若同意行政首长可不必出庭，其后的替代措施应该是由工作人员代为出庭优先适用还是被诉案件申请延期审理优先适用？这些问题都值得进一步探究并以规范的形式予以明确。

当然，行政首长出庭应诉制度，在现实表现中还存在其他这样那样的问题，本文基于篇幅，略过不表。

3 行政首长出庭应诉制度之有效运作保障机制

立法的意图不仅仅在于制定法律条文本身，更应当关注法律的实施。[10]95无疑，要想充分发挥行政首长出庭应诉制度的积极作用，保障出庭应诉制的切实落实，我国必须对其建构起有效的运作保障机制。

3.1行政首长要转变思想观念，积极出庭应诉

受传统“官本位”观念的影响，官往往不屑于与民“平起平坐”[11]，甚至认为出庭应诉是丢面子的事情，“有失身份”。这不免让人产生质疑：“一个连行政诉讼都不屑出庭的行政官员，何谈对法律法规的奉若神明？又何谈对依法行政的躬身践行与坚定恪守？”[12]所以，行政首长应自觉摒弃“官本位”思想，在开庭前认真做好庭前准备工作； 在庭审中与原告积极沟通和辩论、勇于化解矛盾； 出庭应诉时应自觉遵守法庭纪律，维护法庭秩序，服从法官的引导，认真规范好自身应诉行为，营造良好的庭审氛围。行政首长要积极向江苏海安县长单晓鸣同志学习，树立“出庭就是最重要的公务”的理念。行政首长要充分认识到出庭应诉不仅不会降低其威信，反而会使其赢得民众更多的信任。正如学者认为的那样，行政机关负责人的“出场”，不仅给足了法院和原告的面子，而且也为其自身赢得了守法的口碑，从而发挥出“一石三鸟”的特殊功效。[13]

在具体的庭审过程中，行政首长要自觉接受法院的监督，感受法律权威和司法公正，某种意义上而言，诉讼过程因其具有特定时空的庄严性、场景性、严格的程序化而不失成为接受法治教育的有效载体。行政首长参与出庭可使其获得更多的应诉知识及法律技能，通过其出庭后具有的切身感受，可促使本部门行政工作更为有效地开展，政府依法行政的步履会迈得更加踏实有力。

3.2量化对行政首长出庭应诉的监督考核，倒逼出庭实效

基于前述出庭效果不佳的现实，对行政首长出庭表现予以必要的监督考核是必须的。建立行政应诉考评或考核制度，对于推进行政首长出庭应诉具有重要意义。“可杜绝一些行政机关对法院法律文书置之不理、无故拖延甚至给法院施压的现象。”[14]对此，笔者建议，对于应当出庭但未出庭应诉的； 出庭后不依法应诉举证，形成不良社会影响或造成其他重大损失的； 不认真履行法院生效裁判的； 不整改应诉中的问题，导致类似问题再度发生的； 应诉活动中存在其他违法、失职行为的，都要进行严格的监督考核。可考虑将行政首长出庭应诉的表现，如庭前的准备情况，庭审现场的仪表、神态，庭审答辩的用语情况，答辩出庭对实体问题解决效度等内容，纳入到考评指标体系，由主审法官及书记员集体考评后填写评定表。要建立对行政首长出庭情况在行政系统内的定期统计通报制度。此外，还可考虑通过行政白皮书、法院工作报告等方式向社会公众公开行政首长应诉率及庭审表现等出庭应诉情况，充分发挥群众的监督作用，并将群众的评价作为考量政府法治建设状态的重要参考。

“绩效考核是制定正确优先政策的重要指挥棒”[15]，可以说，这种因绩效考核所形成的政治压力，因关涉行政首长们的政治生涯及晋升空间，往往会使得行政首长对于出庭应诉不敢马虎对待，进而客观发挥出行政首长出庭应诉制度的激励及积极引导的正面功效，为推进法治政府建设添砖加瓦。

3.3落实出庭责任制，严格追责机制

责任，如同悬在头顶的达摩克利斯之剑，其未必一定会发生，但其的客观威慑力，却足以起到保障行为被切实履行的功效。对于典型的违反出庭应诉的表现，如不答辩、不出庭、违反庭审礼仪、藐视法庭等行为必须予以追责。就具体追责方式而言，可以是诫勉谈话、通报、公告等，必要时，还应由政府监察部门依法追究相关责任人员的行政责任或其他责任，予以相应的行政处分甚至追究刑事责任，上述方式在修正后的《行政诉讼法》法条中，也应有所体现。

此外，行政机关也应对出庭应诉的经过及结果予以全面总结，通过总结出庭应诉获得的经验和教训，来发现本机关工作中存在的问题和不足，进而予以完善并加以应对，必要时还可布局整体整改措施。本机关的法制机构也应将全部的案卷材料装订齐备后用以备查，进而避免类似问题再次发生，达到举一反三的效果，从而切实增强本部门依法工作的实效。

3.4建立司法与行政系统的良性互动机制

笔者以为，要切实落实行政首长出庭应诉制度，更为根本的，仍在于协调司法系统和行政系统的关系，要建立司法与行政系统的良性互动机制。某种意义上而言，行政纠纷问题的解决效度，和宏观的行政诉讼大环境紧密相关，而权力体系各要素之间的相互关系及其装置设计，也必须结合国情，置身于宏观整体权力结构图景中予以观察分析，才能得到较为妥帖的解决方案。在当下的中国，行政权比司法权要更为强势，这从现实中表现出来的凡事皆爱套用或类比行政化的行政级别现象上，即可窥之端倪，现实中不乏主审案件的审判长须与出庭行政首长行政级别相对等的潜规则，一定程度上更是暗合了中国政治体系的现状。

行政首长出庭应诉制，某种意义上是欲加大司法权砝码的一种设计，因此，司法权得以与行政权相抗衡，这种司法政治策略不可谓不用心良苦，而这种制度的运作逻辑从侧面充分体现出中国行政诉讼自身的特殊性，一定程度上也折射出中国行政诉讼制度运作的艰难。为此，可通过一些别的策略将行政首长出庭应诉制进一步细化推进，如对于法院的司法建议，行政机关应高度重视并及时将处理情况告知法院，同时报同级人民政府的法制机构备案，行政机关应充分尊重司法权威。法院与行政系统之间也可通过座谈会等方式，交流各自对于争议问题的看法，通过这种沟通，法院可理解行政执法的不易，行政机关也可掌握诉讼审判的信息，了解对方关注点所在，进而达成换位思考，有效解决行政争议的效果。

4 结 语

行政首长出庭应诉制度，一路走来，可谓步履维艰。受制于行政首长不可能对行政事务从方向原则到每一个细节都熟悉了解，而行政行为讲求速度高效的效率原则以及庭审活动讲求专业性和操作性的司法技术原则的限制，很多人认为行政首长出庭应诉只是一种象征意义，只能去倡导而不能被强制，其更多层面上只是一种符号价值。对此，笔者并不认同，从行政首长出庭应诉制生根发芽到在法律层面被予以确立的现实运作逻辑来看，其具有的，绝不仅仅只是符号和象征意义，更有着深刻的实质价值； 其如火如荼的发展态势生动地诠释着蕴涵于其背后的社会需求，也反馈着其内在的政治使命。如同有的学者所言，行政首长出庭应诉制度的兴起既是人民法院努力优化行政审判外部环境和民众寻求行政争议实质性解决的结果，更与行政机关改善自身形象、寻求外力合作治理的动向密不可分。[13]

当然，不可否认，行政首长出庭应诉制的运作之路尚存诸多困难和障碍，需要我们正视并妥善解决，使得其在客观分析及清醒认识的基础上，成为一项成熟而稳定的制度。本文抛砖引玉，期待有更多的人就此问题提出自己的真知灼见，果如是，本文目的已达。

[1]江必新，梁凤云. 最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用[M]. 北京： 中国法制出版社，2015.

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The Value and Technical Improvement Design on the System of Chief Executives Appearing in Court

HU Xiaoling

(School of Administrative Law, Northwest University of Political Science & Law, Xi’an 710063, China)

The system of Chief Executives appearing in court, derived from local practices，has been eventually established in law due to its profound internal values. However, there are still many obstacles to the functional operation of this system. This paper examines the plights of this system from the perspectives of the text and practical operation, analyze the reasons for existing problems and bring about appropriate technical improvement schemes. This paper tends to develop this system to a more stable and mature system, in turn reaching the great aim to construct a government ruled by law.

the system of Chief Executives appearing in court; putting on a show; typing; safeguard mechanism

1673-1646(2016)05-0013-05

2016-05-16

中国博士后科学基金第59批面上一等资助项目： 合作治理视域下行政权社会化问题研究(2015M590183)

胡晓玲(1979-)，女，副教授，博士，硕士生导师，从事专业： 行政法学基础理论及诉讼制度。

D925.3

A

10．3969/j．issn．1673-1646．2016．05．003