“人大质询”何以落地

询问和质询，同是人大法定职权。自2010年全国人大常委会首次开展专题询问以来，各地人大纷纷效仿，在全国掀起了“自上而下”的专题询问热潮。与之相比，质询权在实践中仍处于“休眠”状态，其效能和作用也远没有得到发挥。

“质询权虽然不是万能的，但人大要增强监督的效果，强化监督的威慑力，就不能冷了质询权。”[1]回望2015年，我们欣喜地看到，在全国范围内经媒体公开报道的，有浙江丽水人大和广西梧州人大两个质询案。由于工作关系，笔者对丽水市人大常委会的质询案进行了跟踪调研。虽是“管窥蠡测”，但观察和分析这两个质询案例，对探究人大质询权如何更好“落地”课题，或有借鉴意义。

“姗姗来迟”的质询案

2010年3月9日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届人大三次会议的工作报告中指出，人大要依法开展专题询问和质询。一石激起千层浪，报告让公众对人大及其常委会对“一府两院”的监督充满期待。然而5年多时间里，却迟迟难见人大质询踪影。

2015年7月27日，浙江省丽水市第三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议召开。这是一次例会，但因沈明温等9位常委会组成人员联名提出的《关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案》，让其变得不同寻常。这是丽水人大历史上出现的第一个质询案，也是全国范围内罕见的在常委会会议上提出的质询案[2]。

水阁污水处理厂地处丽水经济技术开发区。污水处理厂的设计方案与实际运行不符，经济开发区内一些合成革生产企业排放进管的污水污染物严重超标，导致污水处理厂不能稳定达标排放。

其实，在2014年10月丽水市人大常委会听取市政府《关于全市“五水共治”工作情况的报告》后，提出的6个方面23条审议意见，就包括“各级政府及有关部门要各司其职，落实好污水处理厂污水达标排放”的内容。

“投巨资建了污水处理厂，辛辛苦苦将污水收集起来，结果却不能稳定达标排放。而水阁污水处理厂排放口的下游，正是丽水市山水生态城市构建的核心——南明湖。”当地人大常委会组成人员认为，污水处理厂不能实现稳定达标排放，既影响了丽水市的治水成果，更是落实市人大常委会审议意见不到位的体现。“是该给监督‘加码’了”。常委会组成人员提出，以质询案的方式开展监督。

于是在丽水市三届人大常委会第二十九次会议上，沈明温等9位常委会组成人员联名，向常委会会议主持人递交了质询案。2015年7月27日下午，丽水市人大常委会主任会议专题研究质询案，并决定由丽水经济技术开发区管委会作出书面答复。2015年9月1日，书面答复递交到沈明温等9位常委会组成人员手中。9月7日，《关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案》答复见面会举行，丽水经济技术开发区管委会党工委书记兼主任丁绍雄就相关问题做了表态，提出质询案的9位常委会组成人员就质询案答复情况是否满意进行了票决，结果为全部满意。

如果说丽水市人大常委会的质询案并不广为人知，那么发生在2015年3月的广西梧州人大的质询案，则因《南方都市报》的报道而更为引人瞩目[3]。

2015年3月广西梧州市十三届人大六次会议期间，梧州市人大代表朱裕先等10名人大代表联名提出质询案，要求梧州市检察院就一起村官涉嫌贪污案的处置过程作出解释和说明。该村官先是被刑拘，后因检察院未批捕而被释放回家。朱裕先等人大代表质询的理由是：梧州市检察院在处理上述案件时法律监督缺位以及执法不公，在群众中引起巨大反响。

质询案在梧州市十三届人大六次会议主席团会议上获得通过。按照质询程序，梧州市检察院先是对朱裕先等10名市人大代表的质询作出口头答复，随后由提出质询案的人大代表发表意见，最后表决。表决结果是：全票通过。

“人大质询”何以落地

对于人大质询权被“虚置”的原因，解释众多。如，有论者将其归因于“认识上的误区、法律机制不健全、实施门槛高”[4]；有论者指出，“不想用、不敢用、不会用、不好用”4个方面是关键所在[5]。笔者对质询权“虚置”的原因不作过多论述，而是结合实地调研和新闻观察，以丽水市人大常委会质询权的行使为重点，并结合梧州人大质询案，探究“人大质询”在两地得以“落地”的缘由。

人大意识不断觉醒，逐渐告别质询“恐惧症”。质询是人大通过一定的法律程序，强制被监督对象回答代表或委员提出的问题，且代表或委员可以根据回答的情况采取必要的措施，因而相较于询问、审议、视察等监督方式，刚性更强，“问责性”更浓。在对人大质询权不了解的人看来，会误认为人大质询，就是唱“对台戏”，就是给自己“找麻烦”。一些官员甚至会以为，一旦被质询，就要被罢官，影响政治前途[6]。所以“一府两院”一般都是想方设法避免出现人大的质询，人大代表、常委会组成人员也怕“得罪人”，不积极主动地行使人大质询权。从丽水和梧州的两个案例看，一是人大代表、常委会组成人员的人大意识、法律意识明显增强了，开始自觉运用人大赋予的法定职权。这是质询权能够“落地”的首要条件。如，丽水市人大常委会组成人员认为，在2014年明确提出“落实好污水处理厂污水达标排放”审议意见前提下，水阁污水处理厂仍不能实现稳定达标排放，“是落实市人大常委会审议意见不到位的体现”，于是想到“要使用质询手段给监督‘加码’”。在梧州人大质询案中，当市领导找到朱裕先代表，并问他，“能不能改成批评、建议，表示可以叫检察院写一份说明”时，朱裕先坚持了自己的意见，并称如果不让他质询，要拿出具体的法律依据。二是质询对象也逐渐破除了质询“恐惧症”，开始明白人大质询的法律意义。如丽水经济技术开发区管委会党工委书记兼主任丁绍雄就表示，“人大监督是推动政府各项工作落到实处的有力保证。”梧州市检察院检察长潘婧奎也认为，质询不会影响到检察院的独立办案，“人大代表有疑问，那我们肯定虚心接受监督”。梧州市委书记、市人大常委会主任黄俊华在主席团会议上的意见，也是认为“这件事很好”“我们的代表法律意识比较强”。

议题事关百姓利益，质询对象同样乐见其成。相关法律规定，质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。“按政治学原理来说，议会具有最高权力，因此原则上不应当存在不容质询的问题。但是在实际工作中，如果完全不规定质询的范围，议员的质询案就可能五花八门，其中不乏毫无意义的无聊质询。这对于国家的政治资源是一个很大的浪费。”[7]可见，质询议题的选择，关系到质询案的成败。如果质询的问题和内容是一般性的，不能得到主席团会议或者主任会议认可的，自然进不了下一个环节。以丽水市人大常委会的质询案为例。自浙江省委省政府开展“五水共治”以来，丽水率先消灭垃圾河、黑臭河，水质继续保持全省领先。成绩已然不俗，为何仍要“质询”？因为污水处理厂正处于丽水市区上游，事关百姓切身利益。而且，在管理层面上，这家污水处理厂也“不简单”：属地管理上属于丽水市经济技术开发区，业务管理上则是市建设局的“菜”，企业污水监管是环保局的职能，而它的业主单位却是供排水公司。一个污水处理厂牵涉到多家单位，属于典型的多头管理，结果是“谁也管不了，谁也管不好”。在这样的情况下，沈明温等常委会组成人员提出的质询案，踩准了百姓关心、政府关切的“点”，因而也得到了市政府的高度重视。诚如丽水经济技术开发区管委会党工委书记兼主任丁绍雄所言，“在水阁污水处理厂改造提升这件事情上，如果没有人大监督，落实力度难免会打折扣，部门对接也不会这么顺畅，工程建设周期可能会更长。”同样，在“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的背景下，涉嫌贪污案的村官“先是被刑拘，后又被释放回家”，梧州市人大代表朱裕先认为，“这件事无法让人理解，在当地群众中引起巨大反响，特向检察院提出质询。”

并非为质询而质询，而是监督链条的逻辑生成。监督法规定了人大监督的7种形式，其中，听取和审议“一府两院”专项工作报告、对计划和预算执行情况的监督、执法检查及规范性文件备案审查，是经常性监督形式，而询问和质询、特定问题调查和撤职案的审议和决定，则被视为“非常规武器”。多用“常规手段”，少用、慎用“非常规手段”，是许多地方人大的监督思路。这样的结果是， “程序性监督多、实质性监督少，弹性监督多、刚性监督少，建议性监督多、强制性监督少，过于强调保障、支持和服务，监督滞后、虚化，柔性监督有余、刚性监督不足等问题普遍存在”[8]。在治水问题的监督上，丽水市人大常委会的监督链条原本应该是：听取专项工作报告—提出审议意见—对审议意见落实情况进行跟踪监督并开展满意度测评。然而，在对审议意见落实情况进行跟踪监督过程中，发现了问题的存在（水阁污水处理厂未实行稳定达标排放），正如丽水市人大常委会主任所说，“当常规监督手段遭遇‘瓶颈’时，人大常委会要有敢于担当和创新的勇气，在监督手段和力度上不断地‘升级’和‘加码’”[9]，于是常委会组成人员亮出“杀手锏”，提出了质询案。可见，丽水市人大常委会组成人员提出质询案，是形势发展的结果，也是监督链条的逻辑生成，而并非是“为了质询而质询”。梧州人大质询案中，同样如此。在朱裕先的质询案上署名的黄奕恒代表的话就很能说明问题：“我对案情并不十分清楚，所以没有办法提出批评、建议，只能希望通过质询，要求检察院对此作出说明。”

质询案的几点启示

启示一：坚定制度自信，理直气壮使用质询权

一方面，宪法和法律赋予人大行使质询权，是人大质询得以“落地”的根本前提。宪法第七十三条规定，“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”为使宪法第七十三条具有可操作性，另有多部法律、法规对质询的对象、提案主体、立案程序、处理等作出了规定。这些法律、法规包括：《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》等。宪法和上述法律法规，初步形成了有中国特色的质询制度。

另一方面，随着专题询问的有效实施，它所带来的“多米诺骨牌”效应，是人大质询权具备“破冰”的现实基础。2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议在审议国务院关于2009年中央决算报告时首次开展专题询问。在全国人大常委会示范带动下，地方人大迅速行动起来，专题询问“遍地开花”。正如一些论者所言，专题询问虽无“质询”之名，但却达到了“质询”的效果。“一是在常委会组成人员中进一步增强了询问和质询的意识，二是增加了常委会组成人员的实践经验，三是增强了义务主体‘一府两院’主动接受询问的意识，四是在公众中普及了询问和质询的有关法律规定和实际应用”[10]。某种程度上，专题询问可视为质询权行使的一种过渡方式。可以预见，新形势下人大质询权将不断被激活，我们应当有这样的自信。

启示二：勇于实践探索，为常态化行权提供样本

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调：“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”在人大工作中，同样不乏基层探索和顶层设计良性互动、有机结合的生动案例，如代表联络站的创设就是一例。对于质询权的行使，需要务实、管用的地方创新来发挥实验功能、减震效应，从而推进人大制度与时俱进。“丽水市人大常委会首试质询权制度的实践，其首要的制度意义，在于使一种宪法性权力在地方性权力系统中得以落实，为宪法质询权的知识普及、理念传播、地方性质询惯例的开启奠定制度化实践的基础。”[11]

当然，这其中仍然有许多问题值得思考，并在以后的工作中予以破解。如，人大加强对经济技术开发区的监督已渐成共识，各地人大也在做这方面的工作，但是，相关法律法规并未予明确，在这种前提下，将经济技术开发区管委会作为质询对象是否合适？在丽水市人大常委会的质询案中，在质询对象提交书面答复后，又组织了一次答复见面会，这可以说是丽水市人大常委会的“独创”。但是，相关法律法规没有要求组织答复见面会，这样的创新，是否妥当？而在梧州人大的质询案中，质询个案是否会干扰司法，成为躲不开的争议。相关法律规定，“提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求质询机关再作答复”，但是，如果代表对答复仍然不满意，有何进一步处理办法，法律没有规定。所幸的是，丽水和梧州的两个人大质询案，最终都以质询案提出者的全部满意而收官，如若“不满意”，又将如何收场？这些问题，难以全部在宪法和监督法等相关法律法规中予以一一细化，而必须在地方人大及其常委会的质询权制度化实践中予以进一步探索。

启示三：善于借助媒体，形成“蝴蝶效应”助推工作

张德江委员长在《中国人大》杂志创刊20周年调研座谈会上曾指出，“全社会对人大工作的认识越来越深化，对更加充分地了解人大工作有着迫切需求”“增强人大监督工作透明度，既是常委会自觉接受人大代表和人民群众监督的内在需求，也有利于更好地推动有关方面改进工作。”新闻媒体上要听得到人大工作的声音，看得到人大工作的图片和文字，人大的作用才能得到有力支撑和推进。“制度化的文本创设并不意味着制度的长成。从文本的制度走向实证的制度，有很多关键环节需要落实，包括文本知识的普及，制定理念的认同，实践习惯的养成等。”[12]开展质询，本身既是人大工作的重点，更是人大工作的亮点，要善于借助媒体，将其充分报道出来，一方面让更多的民众加深对此项工作的认识，另一方面让更多的人大工作者熟悉此项工作，从而形成“蝴蝶效应”、示范效应，引领和带动更多地方人大加入到对质询权的使用中来。如是，方能更好地推动人大质询权成为政治生活的常态。

注释：

[1]陈晓明：《人大行使质询权之实践回眸及其宪政思考》，载《人大研究》2010年第7期。

[2]由于工作关系，笔者亲赴丽水，对当地人大常委会开展质询的情况进行了调研，并撰写了通讯稿。文章详见：陈波：《丽水人大首试质询权》，载《浙江人大》2015年第11期，第46～49页。下文相关引用，不再标注出处。

[3]王世宇、徐楚涵、莫秀娴：《梧州10名人大代表联名质询检察院》，载《南方都市报》2015年3月31日，AA18版“深度”。下文相关引用，不再标注出处。

[4][6]伊士国、蔡玉龙：《有效行使人大质询权的思考》，载《人大研究》2015年第4期。

[5]林开华：《质询“遇冷”背后》，载《人民政坛》2010年第6期。

[7]蒋政：《质询权：宜软不宜硬——兼谈学术界对我国宪法第七十三条的批评》，载《人大研究》2013年第7期。

[8]陈绍泽：《把修订〈监督法〉提上日程》，载《学习时报》2014年3月17日。

[9]罗军辉：《质询锻造刚性监督的锋刃》，浙江人大门户网站http：//www.zjrd.gov.cn/rdyw/201510/t20151028_45862.

html，2015-10-28。

[10]陈蔚：《我国人大质询权探析》，湖南大学2013年硕士论文，第32页。

[11][12]徐珣：《为质询权常态化奠定实践基础》，载《浙江人大》2015年第11期。

（作者单位：《浙江人大》杂志社）