民办高等教育中介组织发展的动因、障碍与对策

曾小军

(广州大学 公共管理学院,广东 广州 510006)



民办高等教育中介组织发展的动因、障碍与对策

曾小军

(广州大学 公共管理学院,广东 广州 510006)

摘要:积极发展教育中介组织,是协调政府与高校关系、推进民办高等教育分类管理与规范化管理的重要途径。当前民办高等教育中介组织发展源自理论驱动、政策鼓励与现实诉求,但也存在法制不健全、政府干预失范、功能发挥受限和组织失灵等障碍,需要政府发挥主导作用,在法规调控、简政分权和制度建设等方面有所突破,方能促进民办高等教育中介组织的持续健康发展。

关键词:民办高等教育;民办高校；政府；教育中介组织

教育中介组织在西方被称为“中介团体”(Intermediary Body)或“缓冲组织”(Buffer Organization)，是介于政府与学校、学校与市场、学校与学校之间,为市场主体提供法律、评估、培训、信息咨询等专业服务,促进矛盾转化和融合的组织或机构。①周建民、陈令霞：《我国政府与大学关系研究之评析》，《东北大学学报(社会科学版)》2006年第2期，第138页。随着我国民办高等教育的快速发展,政府开始加大对民办高校的管理,以期引导民办高校按照国家政策方向发展;而民办高校则认为民办高等教育是市场的产物,应按照市场规律办学,反对政府干预学校治理,呼吁政府给予学校充分的办学自主权。在此背景下,积极发展具有缓冲作用的民办高等教育中介组织,成为协调政府与学校矛盾的有效选择。

一、民办高等教育中介组织的发展动因

(一)理论驱动

在全球化、信息化、分权化的时代背景下,社会组织之间的相互依存度日益加深,“政府、工商界和市民社会之间的合作逐渐成为国家繁荣兴盛的基本条件”。②Giles P,Governance Through Social Learning, University of Ottwa Press,1999,p.221.为应对新形势的变化,治理理论应运而生。作为一种创新性实践活动,治理理论力图促进传统行政变革,构建由政府部门、私营部门和第三部门等多元权力主体组成的公共行动体系。③于杨:《现代美国大学共同治理理念与实践》,中国社会科学出版社2010年版,第18页。在该理论的驱动下,由教育管理走向教育治理逐渐得到社会各界的广泛认同,加快推进教育治理体系和治理能力现代化，也成为我国重要的教育战略部署。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》从战略高度提出要积极培育教育中介组织,发挥各类教育中介组织在教育公共治理中的作用。这是我国首次在重大政策文本中提出公共治理的主张,也预示教育中介组织作为一股新生力量,将在我国教育公共治理中发挥重要作用。基于此,积极发展民办高等教育中介组织,形成政府部门、民办高校和教育中介组织等多元主体“共治”的格局,推进民办高等教育治理体系与治理能力的现代化,成为贯彻国家重要教育战略、促进民办高等教育持续健康发展的重要条件。

(二)政策鼓励

民办高等教育中介组织的发展是贯彻国家系列政策、推进民办教育公共治理体系建设的必然要求。教育部在《2002年中国民办教育绿皮书》中明确提出,要构建政府、行业、社会化中介组织有机结合的管理体系。*牟阳春:《2002年中国民办教育绿皮书》,上海教育出版社2003年版,第31页。《民办教育促进法》第四十条规范了教育中介组织的职能,指出教育行政部门及有关部门应把质量评估等职能过渡给教育中介组织；第四十三条还明确了对民办教育中介组织的支持。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》 提出要通过完善教育中介组织运作的各项规章制度,在教育公共治理中充分发挥行业协会、基金会和专业学会等中介组织的作用。2015年颁布的《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》,也强调以扩大社会评价为关键,通过发挥各类教育中介组织在专业化评价中的作用,推进教育管、办、评分离,形成教育公共治理的有效合力。以上政策为民办高等教育中介组织的发展提供了动力,也意味着在民办高等教育领域,通过发展民办高等教育中介组织实现从政府单一管制向公共治理的转变,已经具备了坚实的政策基础。

(三)现实诉求

目前民办高等教育发展迅速,规模大、地域广。据统计,2014年全国民办高校728所(含独立学院283所),在校生数587.15万人;民办其他高等教育机构为799所,学生数88.30万人。*教育部:《2014年全国教育事业发展统计公报[1]》,2015-07-30,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/20150730_196698.html。政府难以承载日益增多的管理任务,需要借助教育中介组织对民办高校办学水平、办学质量和财务风险等方面进行专业化的评估与监控。同时，民办高校自身也希望在行业自律、信息沟通、招生就业、学术研究以及参与政策制定等方面,借助教育中介组织的代理工作来降低交易成本、提高工作效率、获得理论指导和争取更多政策话语权。此外，学生及家长、用人单位、捐赠机构等社会团体和个人也需要借助教育中介组织来解决信息不对称问题,以便对民办高校办学质量和水平有正确的判断与评价,降低信息搜索与选择的成本。由此可见,发展民办高等教育中介组织还具有坚实的现实基础,是满足民办高等教育利益相关者对各种专业化服务的需要。

二、民办高等教育中介组织的发展障碍

当前我国民办高等教育中介组织发展比较缓慢,面临诸多障碍,大多是政府机关、事业单位的衍生物，如厦门大学民办高等教育研究中心、北京教科院民办教育研究中心、上海教科院民办教育研究所等，*徐绪卿：《对发展我国民办高等教育中介组织的若干思考》，《黑龙江高教研究》2004年第1期，第43页。尚无法满足民办高等教育快速发展的需要，主要发展障碍有如下四个方面。

(一)法规政策不健全

我国目前还没有专门的教育中介组织法,《高等教育法》当中也没有关于发展教育中介组织的相关规定。有关鼓励发展教育中介组织的条款,主要散布在《民办教育促进法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》以及民政部、国务院颁发的法规条例中,缺乏系统性、针对性和配套性,对教育中介组织的性质、类型、法人地位、权利与义务等相关细则缺乏明确的规定。有论者指出：“目前涉及教育中介组织的规章制度还比较单一,主要侧重于教育中介组织的登记管理及其收费管理,缺乏对教育中介组织实际运转的过程监控,也缺乏分类管理不同类型教育中介组织的具体规定,无法满足各级各类教育中介组织多元化发展的需要。”*刘耀明:《教育中介组织发展的制度变革》,《教育发展研究》2012年第5期,第66-69页。可见,法规政策不健全影响了社会参与教育中介组织多元建设的能动性,导致民办高等教育中介组织发展处于自发、无序的状态,缺乏应有的制度激励与约束。

(二)政府干预失范

我国教育中介组织官办、半官办色彩浓厚,诸多教育中介组织是在教育行政部门主导下设立,具有较强的行政依附属性,主要受政府委托或指令开展相关工作。*张振宇:《试论高等教育中介组织产生的合理性——政府失灵的视角》,《长春工业大学学报(高教研究版)》2005年第3期,第14-16页。大多数专业学会及近年来在广东、江苏、上海等地出现的高等教育评估机构也无不具有官方背景。*尤伟:《我国高等教育中介组织的公共治理》,《现代教育管理》2014年第11期,第36-40页。民办高等教育中介组织的发展也不例外。政府相关部门还没有转变观念,不愿意或不放心赋予民办高等教育中介组织在评估、监督等方面专业化的管理职权,对民办高等教育中介组织具体事务的行政干预过度,使得民办高等教育中介组织缺乏独立性和权威性。同时，政府在战略性规划和培育等方面又干预不足。西方高等教育领域的教育中介组织类型多样,有教育政策咨询机构、教育拨款中介机构、教育评估中介机构以及教育信息交流中介机构等,政府注重通过授权、委托管理及财政支持等途径加强对教育中介组织的培育。而我国政府在民办高等教育中介组织类型拓展、授权与委托、财政拨款与税收支持等方面培育、扶持不够,使得民办高等教育中介组织无法形成健全、有序的组织体系,这也是目前民办高等教育中介组织类型单一、业务狭窄、经费困难的重要原因。

(三)功能发挥受限

当前民办高等教育中介组织主要承担民办高校联谊、开展专题研究以及进行政策宣传等工作,在办学质量评估、参政议政等方面还没有取得较大突破,还没有真正在民办高校、政府和社会之间发挥桥梁、缓冲的作用。此外,我国民办高等教育中介组织中的退休人员偏多,专职成员较少,缺乏专家型工作人员,专业工作能力滞后于政府、民办高校及社会的期望,难以胜任财务审计、质量评估、数据统计分析等专业化管理工作,影响其权威性，突出表现在各种行业协会类型的中介组织上。自2009年12月中国民办教育协会高等教育专业委员会成立以来,最近几年全国各地为民办高等教育服务的行业协会也越来越多,但这些协会在行业自律、行业维权和认证评估等方面还未充分发挥应有的功能。譬如,目前民办高等教育办学水平、办学质量亟待得到社会评估和承认,但至今还没有专门的评估机构。已有的评估大多是政府主导型评估,由政府直接聘请专家对民办高校进行评估;像江西省高等教育评估所和云南省现代教育评估中心这类市场运作型的民办中介组织，代理、评估的作用还未得到充分发挥。*杨东平:《2020:中国教育改革方略》,人民出版社2010年版,第190页。由于缺乏科学化、民主化、制度化的评估机制,社会只能凭借广告、学校口碑等判断其办学质量,极大地阻碍了民办高校形象的树立和社会信任度的提高,也不利于引导民办高校朝着预期目标有序发展。

(四)民办高等教育中介组织失灵

有论者指出：“第三部门发展越来越专业化,其成员的行为模式有复制政府行为的趋势,其结果是有的成员不再把自己看成是志愿者而是职业人,从而失去志愿热情,导致新的官僚化倾向,这就是志愿失灵。”*陈华:《第三部门的功能、困境与发展路径——公共管理视角的阐释》,《求索》2007年第3期,第43页。就教育中介组织而言,“志愿失灵”主要体现在三个方面:一是组织主要依靠自愿方式筹资,难以获取稳定的财力支持,使其能力发挥受到限制;二是因在资源方面对外界的依赖而丧失中立立场,成为资源提供者的代言人;三是组织缺乏职业吸引力,导致能提供专业化服务的专业人员不足。*胡伶:《教育社会组织发展及其中的政府行为研究——基于部门区域抽样调查的分析》,《教育发展研究》2010年第17期,第11页。我国民办高等教育中介组织因政府培育不足,同样具有上述教育中介组织的“失灵”特征。多数民办高等教育中介组织采取自上而下的发展路径,由政府牵头,受政府资助,组织管理者中有不少人具有官方背景,具有较强的行政依赖性,更多的是分担政府管理民办高校的职能,缺乏公信力。此外,民办高等教育中介织织虽然以从事公益性的社会服务为宗旨,希冀通过专业化的工作,提高社会服务效率,缓解社会各种不公平。然而,受资源的限制,各种中介组织往往成为强势群体的集散地,他们因能够为中介组织提供资源而在中介组织中拥有极大的话语权,使行业弱势群体处于边缘地位。此外,由于缺乏公共财政的有力扶持,民办高等教育中介组织自身能力建设步伐缓慢,无法吸引专业人士加盟,无法开拓专业性强的业务,独立性、权威性和专业性普遍不足;加之政府在民办高等教育管理领域的职能让渡空间有限,存在诸多不敢放、不愿放的现象，于是,政府习惯于把一些无风险、棘手又费力的事情转移给民办高等教育中介组织去做,使其业务范围狭窄,无法充分发挥其在民办高等教育专业化管理中的作用。

三、民办高等教育中介组织的发展对策

我国教育中介组织的产生带有较强的政府主导色彩,政府对民办高等教育中介组织的培育与扶持,是民办高等教育中介组织发展的关键。政府应像社会主义市场经济初期培育市场经济各类主体那样,在民办高等教育领域继续进行“小政府、大社会”的改革,积极支持民办高等教育中介组织的发展。

(一)加强法规调控,促进规范发展

从国际视角来看,以美国为代表的西方国家对高等教育中介组织有一整套完善的法律法规,对组织成员资格、权利、职责及组织活动方式均有明确具体的规范。当前我国特别需要“在法制规范上保障教育中介组织发挥公共服务职能的合法性”。*冯芳:《教育中介组织发展的现实困境与出路》,《当代教育科学》2014年第21期,第27-29页。因此,可在借鉴国外立法经验的基础上,采取自下而上的制度创新路径,地方政府先分批立法,积累经验,然后再由国家适时出台专门的教育中介组织法。具体来讲,地方政府应该根据本地实际,制定民办高等教育中介组织法规及其实施细则,明确规范各类民办高等教育中介组织的法人性质、设立条件、设立程序、主体功能及行为方式。还要明确民办高等教育中介组织与政府的关系,划清各自职责范围,保障民办高等教育中介组织一定的自治权,包括制定约束成员的规则,监督规则实施及对违反规则者进行必要处罚等权力,*熊耕:《美国高等教育协会组织研究》,知识产权出版社2010年版,第214页。并明文规定其可以通过行政诉讼或行政复议寻求救济,从而使政府行为也能受到法规的约束,为民办高等教育中介组织的独立发展及运作提供有力的保障。

(二)实施简政分权,引导多元发展

随着民办高等教育规模的扩大,政府的有效监管面临越来越严峻的挑战,需要联合教育中介组织等社会力量,对民办高等教育实行多元共治：一是扶持介于学校与学校之间的民办高等教育中介组织的发展,如民办高等教育协会、非营利性民办高校联盟等,使其在政策宣传、交流合作、人员培训和决策咨询等方面发挥积极作用,并赋予其对民办高校的监督权、业务指导权以及参与民办高等教育政策制定的权力,把目前政府无力有效承担的财务审计、年检等专业性工作赋权给这类中介组织,提高对民办高等教育的专业化管理程度。二是扶持介于学校与市场之间的民办高等教育中介组织的发展,类似于美国私立大学认证委员会ACICS(Accrediting Council for Independent Colleges and Schools),赋予其对民办高校办学水平进行认证与评估的权力,使其通过设计分类认证与评估标准,开展分类认定与评估,引导民办高校明确定位、分类发展。该类教育中介组织还可对学生、用人单位、捐赠机构和社会团体等提供信息咨询、信息反馈等服务,尤其应在招生就业、专业课程设置和财务等方面提供信息咨询与反馈,减少市场主体的信息收集与分辨成本,政府依据评估结果对民办高校进行奖惩,提高评估的权威性。三是培育对民办高等教育中介组织进行“元评估”的介于政府与市场之间的教育中介机构,赋予其对现有民办高等教育中介组织进行评估的权力,从而促使民办高等教育中介组织加强自身能力建设,增强竞争意识,提高专业化服务能力。此外，还要赋予其对教育行政部门进行评估的权力,使其能够对涉及民办高等教育的决策进行有效监管,保障政府决策过程的规范化、科学化以及决策结果的客观公正性。

针对目前民办高等教育公共财政资助不足的问题,我国特别需要建立大学拨款委员会或高等教育基金会等中介组织,对民办高校进行拨款。世界上私立高等教育发达的国家及地区在政府与大学之间建立了中介拨款机构,如英国、美国、新西兰、巴基斯坦、孟加拉国、澳大利亚、以色列等,以及中国香港地区,*杨东平:《2020:中国教育改革方略》,人民出版社2010年版,第137页。这些中介组织通过将评估结果与拨款挂钩的方式有效引导大学间的良性竞争。借鉴这些做法,可组建拨款中介组织,以竞争性专项拨款的形式促进民办高校参与竞争,提高公共财政资助对民办高校的激励与引导力度。

政府还应创造条件,使民办高等教育中介组织能够独立运作,因为自治性是教育中介组织充分发挥作用的基石。因此,应赋权民办高等教育中介组织拥有独立的法人资格、独立的管理团队、独立的财务运作及独立的专业自主权。在民办高等教育中介组织发展初期,还应对其给予一定的财政拨款和税收支持,以保证其正常运转及实现各种职能；在其成熟稳定后则可放手让其独立运作。此外,为防止民办高等教育中介组织形成特殊的利益集团,导致小团体利益膨胀,忽视社会公共利益,或者为防止其内部出现少数领导控制组织,出现权力滥用与腐败现象,教育主管部门和登记部门除在准入阶段要重视审批登记工作之外,还要在其开展业务时重视业务指导及监督检查工作。

(三)加快制度建设,实现有序发展

政府应加大对民办高等教育中介组织的政策扶持,尤其应在公益捐赠、税收减免和财政资助等方面制定促进民办高等教育中介组织发展的政策,扩大民办高等教育中介组织的经费来源,提高社会参与民办高等教育治理的积极性。同时,还要建立健全民办高等教育中介组织的准入制度、从业人员资格认定与评估制度,改变“纯粹民办性质的教育中介组织成立难、生存难、发展难,而官办或半官方性质的教育社团往往由政府官员(或者退休的官员)出任社团领导,官方色彩浓厚,专业性不强,效率低下”*康乔:《民办教育中介组织业务探讨》,《教育理论与实践》2008年专刊,第26-27页。的现状,使原来依附于政府的教育中介组织逐步与政府部门分离,支持独立注册拥有法人地位的民办高等教育中介组织的发展,提高民办高等教育中介组织的独立性与专业化程度。为实现有效管理,也应建立健全民办高等教育中介组织的信用评估制度,推进民办高等教育中介组织的诚信建设,提高民办高等教育中介组织的信用程度和服务水准,防止暗箱操作及寻租腐败等现象的出现。此外,还可建立健全委托代理制度,通过政府购买服务、行政执法委托等形式,把专业化的管理任务委托给民办高等教育中介组织,使政府下拨的项目资金能够成为支撑民办高等教育中介组织发展的经费来源,进而引导、激励其加强能力建设,充实专业人才队伍,提高在民办高校年检、教育教学质量评估和财务审计等方面的代理水平。

(责任编辑毛红霞)

The Development Motivation, Problems and Solutions ofNon-governmental Higher Education Agent

ZENG Xiaojun

(PublicAdministrationSchoolofGuangzhouUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510006,China)

Abstract:Actively developing education agent is an important path to coordinate the relationship between government and university, and to promote the classified and standardized management of non-governmental higher education. The motivation on the development of non-governmental higher education agent is theory-driven, policy encouragement and reality demands but there exist obstacles of imperfect legal system, government intervention, limited function, organization and voluntary failure. It needs government to play a leading role to achieve the breakthrough in regulation, streamline administration and decentralization, and institutional building so as to promote the sustainable and healthy development of non-governmental higher education agent.

Key words:non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; government; education agent

收稿日期:2015-09-30

基金项目:教育部人文社会科学研究青年基金项目(15YJC880119);广州市哲学社会科学“十二五”规划共建课题(15G93)

作者简介:曾小军,男,湖南邵阳人,副教授,硕士生导师，管理学博士,研究方向:教育经济与管理。

DOI:10.3969/j.issn.1671-2714.2016.01.003