斩断吞食涉农资金的利益链

周兼明

这些年，中央财政对农村经济的扶持力度不断加大，出台了很多惠农强农支农政策，对农业基础设施建设、涉农补贴、扶贫救济、生态建设及农村劳动力培训等领域都增加了投入。这原是国家对重点扶持领域的一种投入，然而落实的时候，其中相当部分却成了一些人监守自盗、从农民口中“夺食”的肥肉。

不久前，国家审计署审计长刘家义向全国人大报告显示，2014年中央财政专项转移支付资金中，审计出大量资金被骗取套取，其中涉农专项资金占大头，达7.38亿元人民币。目前，只追回了2.7亿元，处理301人。

对这些专项资金，有雁过拔毛的，有克扣私分的，有无中生有冒领的，也有拿回扣的，总之通过虚列户头、代领私分、重复报账等方式大发“惠农财”，形成一个无形的权力寻租的利益链条。到头来，真正需要补贴补偿的农户或农企，可能连这些专项资金的毛都看不到。很难想象，在反腐风暴席卷大陆的2014年，仍有如此巨量的涉农专项资金被巧取豪夺。如果没有这种反腐高压态势，又会是怎样一种状况？

大量的涉农专项资金被吞食，原因很多，基层部门缺乏依法理财的观念，可谓主因。随着大陆对农业加大投入，投向农村的专项资金越来越多，但由于来源渠道多、部门杂，拨付环节多，职责重叠，对涉农资金一直缺乏严格的监管。加上对这些资金的分配权、使用权，完全集中于职能部门，并没有实现对社会的公开透明，使得资金调拨的自主裁量权极大。某些基层部门及其官员往往把这些资金视为上级给的好处，遂用各种手段争夺，而一旦“落袋”就成了可随意使用的“自家钱”。动机之不纯，加上地方财政这几年本就吃紧，对落实涉农项目也就缺乏动力；而大量基层部门对涉农资金也未实行非常严格的专账核算、专人管理、专款专用等等，这一切，都为一些地方干部弄虚作假、骗取资金留下漏洞。

很多扶持项目没有经过科学论证，也给某些人的吞食偷食行为提供了空间和可能。中央财政虽出于惠农目的，支付了大量的专项资金，但一些基层政府最初只是为了多申请资金而多立项、立大项，审核机构并未对这些立项进行严格的审核，只要有说得过去的理由就给钱。既然项目本身就不是出自真实需求，那么，资金下发后遭到各种违法违规侵吞也就成了常态。这些专项资金的低效率使用，不仅严重影响中央财政资金对惠农支农的支持力度，其实也是国有资产的一种流失。

对财政专项资金缺乏监督机制，也是惠农资金被吞食的原因之一。中央财政在分配这些专项资金时，就没有相应的社会公开与监督机制，基本上是暗箱操作，这在某种程度上激发了基层官员贪赃枉法的欲望。

可见，要想有效地扶持农村，仅仅下拨专项资金是不够的，必须补贴、监管与反腐等措施多管齐下，多方管控，才能彻底清除缠绕在涉农专项资金身上的利益链条。

首先，针对涉农专项资金，要注重源头治理。源头有三：一是从项目申报开始，就注重审核、评估与筛选；二是对需要地方财政配套的资金源头，必须在落实好配套资金后，才可进行申报；三是整合投放源头，避免资金分散、多头管理，最好能采取联席制度，统一规划，地方需实现国库集中支付。只有理顺这些源头，才能明确各级政府部门的责任，保证后续的监管职责落实到位，避免一些政府既是项目管理者，又是运作者与监督者，用权而不担责。

其次，对中央财政资金的使用要“依法理财”。只有将政府财政行为纳入法律规范和约束之下，才能实现财政收支的公平性与合理性。新《预算法》2014年已通过施行，今后将实行全口径预算，从中央到地方，凡是使用财政资金的部门均需公开本部门预决算，支出要公开到“项”。对专项转移支付，同样需按项目和地区公开，并建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，公开政府的资本与负债信息，做到事权与财权统一。新《预算法》的修订只是开始，最终如何提高与财政相关的立法与执法质量，建立一个与市场经济相适应的财政法制体系，将是解决中国诸多财政问题的关键。

最后，打击专项资金挪用和骗取行动要与反腐联结起来，建立一套严厉的惩罚机制。尽管这几年的反腐高压态势下，“打虎”获取了很大成果，但在县、乡基层，“苍蝇”、“蚊子”类小吏巨贪的现象并未得到遏制。由于农村基层干部的素养不高，加上中国人情社会的习惯传统，使乡镇纪检岗位往往形同虚设，客观上也容易造成村干部的贪腐成风。村干部虽也是农民，但他们在代表国家财政履行相关职责时，就有了国家公职人员的身份。如何把反腐工作推进到村一级，是当下反腐的一个重要课题。从大量专项资金被骗取可看到，如不加强农村基层的反腐，中央政府的大量改革与惠民措施仍可能无法落实，农民仍无法分享到应得的改革红利。

随着经济缓增长，中央政府为保障某些地方的持续发展，未来可能还会加大专项资金的投入——这些投入在稳定社会秩序、保障民众生活方面，将起到极为重要的作用——因此，不从根子上拿出一些高招、硬招是不行的。