日本与民初中国关税修订案的交涉

田永秀

〔摘要〕民国初年，北京政府按约提出关税修订，要求切实实行值百抽五。但此事因日本反对和刁难而迁延近六年之久，最终因中国参战勉强达成。对于中国关税修订的要求，日本外务省和驻华使节主张有条件地答应，而大藏省、工商业者和新闻舆论，却主张坚决反对；至于答应中国修订要求的条件，则比较一致地强调对中国内地制品课以同样的税率。日本之所以反对中国关税修订，是因为中国提高关税给日本对华贸易带来了影响；而更重要的是日本对中国市场抱有极大的野心，朝野均欲压制中国产业的发展。日本的反对，势必引起中国人的反感，中日尤其是民间日益交恶实属必然。

〔关键词〕民国政府；关税修订；中日关系

〔中图分类号〕K258〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0205-05

鸦片战争后，中国丧失了关税自主权。中英《南京条约》规定，英国商民在中国“应纳进口、出口货税、饷费，均宜秉公议定则例”〔1〕，开了协定关税的恶例。中英《天津条约》又规定：若要修订此前议定的税则，“以十年为限，期满须于六个月之前先行知照，酌量更改。”〔2〕即在条约满十年前六个月缔约方可申请修订。民国元年，北京政府按约提请关税修订。但日本却成为了中国此次修订税则的最大障碍，使此次税则修订迁延近六年之久，才因欲拉拢中国参战于1918年勉强达成。此次税则修订尤其是前期交涉①，中外尚无系统研究，涉及者仅一笔带过。②对于日本阻碍中国税则修订的原因，尤其是当时日本政府的打算，日本驻华使领、外务省和其他部门的分歧，日本工商业者的主张和社会舆论的论调等问题更无研究涉及。本文利用日本的外交文书和当时日本报纸上的相关评论、报道，重点梳理1915年前日本朝野对中国关税修订的态度和应对。

（一）

1912年8月14日，北京政府外交总长照会英、美、俄、德、法、日、荷、奥、意、比、葡、丹等各国驻京公使，申请按约修订税则。北京政府提请修订税则，有三个原因：其一，中国海关税率低于5%。1843年签订的《中英通商章程》规定进出口货物的税率为货物价值的5%。货物价值是以缔约时的物价为基准，随着时间流逝，物价上涨，税率实际远低于5%。据估计，1902-1918年间，中国的进出口税率年平均仅为3.75%〔3〕，中国关税因此蒙受了巨大损失。据海关总税务司安格联称，以1912年中国中部贸易输入而言，由于没有切实从价交纳5%的关税，中国大约损失了6，914，094海关两的应得收入。〔4〕因此中国政府提出“应及时修改以符切实值百抽五之原约。”〔5〕其二，民国政府财政窘迫。民国初立，需要经费维持新政府的运转，“政府当然要取之于其他任何国家都必定会视为增加收入之天然财源的那个所在（按指关税——笔者）。”〔6〕其三，按条约规定，1912年是条约满十年之期。中英在1902年9月签订了中英《续议通商行船条约》。此后，中国与美国、日本、意大利等国陆续签订了新商约。因此，1912年中国政府提出关税修订要求，但因民国政府尚未获各国承认而没有下文。次年10月14日，北京政府再次照会各国公使，重提关税修订之事〔7〕，并首先得到了英美两国的支持。但当时中国最重要的贸易伙伴——日本却成了此次关税修订的最大障碍。

对于中国的关税修订，日本的反应较为强烈，但各方态度并不完全一致。日本国内的舆论和工商业者强烈反对中国修订关税。在中国关税修订动议之初，日本的主要报刊就连篇累牍地刊登有关中国修订关税的消息和社论。各报说法虽然不尽相同，但强烈反对中国修订关税的基本倾向十分明确。《读卖新闻》认为，对于中国的关税修订提议，日本“没有必须许可的任何义务”。因为中日商约还没到十年之期（按：《中日通商行船条约》系1896年订立，1916年方到第二个十年之期），日本可以不理睬中国的关税修订要求。社论还强调，根据条约规定，中国的修约只要有一国不答应，该提议就不会通过。所以只要日本拒绝中国的要求，中国政府的关税修订就不会成功。〔8〕《报知新闻》更怂恿日本政府，“断不可跟随各国，承认关税的急剧提高”。〔9〕《满洲日日新闻》则主要从中国修订关税有利英美等国而不利日本的角度加以反对。该报指出，英、美、法、俄、德五国所以支持中国修订关税，是因为关税“修订”后可以“巩固”中国对他们的“借款担保”。而日本不但没有对华借款方面的利益，且关税修订后在“贸易上”还会“承受巨大打击”。〔10〕不仅如此，舆论甚至认为中国提出修订关税本身就是英美等国的阴谋。《日本新闻》分析说：“英美纺织业者利用两国是中国最大的债权国的地位，说服各国政府为了确保中国关税的担保而同意增加关税，以防止我纺织业的发展，这才是中国关税修订的真相。”〔11〕

日本报纸不仅自己强烈反对中国修订关税，而且对一些持不同观点者提出了尖锐指责。《东京朝日新闻》批评一些人认为“由于列国同意，日本也应该赞成”的观点“绝对是迂腐的谬论”。〔12〕《日本新闻》则对“怕因反对关税修订而导致贸易受损的”观点加以指责。〔13〕该报还就日本国内有担心反对中国关税修订会导致中国人反感进行了反驳，认为“关税的提高使中国国内日常必需品的棉制品涨价，必定会使中国民众讨厌”。〔14〕

在报界对中国关税修订的一片反对声中，直接参与对华贸易的日本工商业者也表达了强烈的反对态度。他们一再向日本政府递交请愿书，要求政府阻止中国修订关税。认为中国修订关税“直接”与日本“对华贸易的消长有深切的关系”，特别是对与“中国产品”存在“竞争”的日本“纺织业”更“有重大影响”，若“认可中国提出的输入税率修订，将是阻碍我国对华贸易、导致我国纺织业衰落的大问题”。〔15〕强调如果日本政府万一要答应中国的要求，应提出废除厘金、对中国棉纺织品课以重税等苛刻的条件。〔16〕

而日本政府在接到中国的照会后，开始着手商议此事。11月10日，牧野外务大臣指令日本驻华公使山座：“鉴于中国关税修订对我对华贸易的重要影响，因而此事需要进行慎重审议。帝国虽在此问题上拥有最大的发言权，但同时在原则上有和列国利益与共的问题，因此，须在帝国政府对该事件进行认真考虑前详细得知其他国的态度。”〔17〕这表明，对于中国关税修订，日本外务省最初的想法有两点：一要视他国的态度而定，二因关系重大，要慎重决定。

为此，日本政府采取的举措，首先便是探听西方各国的态度。11月24日，山座奉命向政府报告了英、美、德、法等国公使对中国关税修订的意见。此后，山座不断向外务大臣报告各国公使一起会商的情况。此外，日本还训令其驻各国使节，直接探听各国的态度。日本此举是为政府决策提供参考，更主要的是想寻找同盟者。结果从获悉的情报看，各国都准备同意或有条件地同意中国修订关税。日本政府还特别要求驻印度使节打听印度纺织业者的态度。因为其时在中国市场上，印产棉纱和日产棉纱占的份额最大。但是，让日本失望的是，印度纺织业者并不反对中国提高关税。日本驻印领事认为，“印度纺织业者在把将来必日益发展的中国市场看成最有希望的销售市场方面，与我国的纺织业者多少有些差异。”〔18〕

日本政府的举措之二，是征询部分驻华使领对中国关税修订的意见。驻华使领基本上都倾向于同意中国修订关税。山座认为，“公平地说，关税改订的要求并不是无理的，我想恐怕其他各国将不管是否有条约上的义务都会同意。”仅凭日本一国之力，是无法阻止的。不仅如此，日本的反对于自身也无益，“不仅对于日本保持在国际上的地位是很大的失策，且会引起中国官民的反感，招致对我贸易上难以消除的反抗，从而使我工商业蒙受打击。”山座进而认为，贸易与政治不能本末倒置，“无论如何也不能因关税修订之事而致政事上的不利。”因此，他认为“除了有条件的同意外别无它法”。〔19〕北京公使间岛堺说：“拒绝中国的要求也可。但如从和列国联合及我对华商业政策的大势打算的话，拒绝恐较困难。”“赞同其原则，改订为实价5分税方为上策。”他认为，如果拒绝中国关税改订的要求，中国内地恐会产生其他名目的税种，这样的话，拒绝实际上毫无意义。〔20〕奉天总领事落合谦太郎则因关税修订对奉天的贸易影响极小而持无所谓的态度。〔21〕

在探知了各国态度和征求了驻华使领的意见后，外务省就中国修订关税之事在政府内部进行正式讨论，此时距接到中国照会已两个多月了。1913年12月至次年1月，日本政府连续6次召开了外务、大藏、农商三省官员的联席会议，研讨对策。在这6次会议中，三省共提出26种有关中国关税改订的调查报告，非常详细地调查了中国关税修订给日本带来的影响。

在是否同意中国关税修订问题上，外务省和大藏省、农商省是有差别的。外务省倾向于有条件地答应中国关税修订，不想因关税问题影响中日外交，且通过与驻华使领的交流，清楚恐难阻拦中国关税修订。大藏省和农商省的态度基本一致，他们着眼于日本国内的经济发展，主张反对中国关税修订。在三省最后一次会议结束后次日，大藏大臣正式回复外务大臣，明确主张拒绝中国修约要求，其理由一是对日中贸易影响重大；二是日中商约没有到期，无同意之义务；三是中国并未允诺相应的利益。他认为，“即使各国承认而日本不得不面临单独反对的局面，或者不得已在原则上承认其提议之时，也需要进行慎重的处置。”〔22〕

面对中国外交部的一再催促，日本外务省在进行了初步协调后，1914年2月11日，训令山座：“本省确定了对此事的基本精神，有条件同意中国要求。”由于其正式答复需要相关部门的协商，尤其需要阁议批准，因此外务大臣指示山座，可将日本政府的大致意向透露给中国政府。〔23〕

这样，在中国正式提出关税修订之事的4个月后，日本的态度基本明朗。

（二）

日本在考虑应对中国关税修订的基本态度时，就已经开始考虑答应中国要求的条件。早在1914年1月初，外务大臣就曾对山座表示：“如若允诺，定会附以相当条件。”但究竟提出哪些条件，日本政府也颇费心思。外务大臣征求了驻华公使和大藏省的意见。山座建议的条件包括四项：“（1）实施日清追加通商航海条约第五条的有关商标等的规定；（2）增加中国国内制造品的税率；（3）改订税率表；（4）矫正现行的不法课税。”〔24〕大藏省主张应该考虑的条件有7项之多，最核心的有三项：其一，对中国产品征以内地税或者提高税率。其二，纠正中国方对输入品的不法课税。“输入品在中国贩运时，尽管条约对关税以外诸税金负担等有明文规定，但中国地方官宪往往违反条约，对输入品强行征税”，要求乘机纠正。其三，对某些中国的输出品免税。至于这些输出品，报告认为要“考虑我产业上的需要，选择在本邦生产少的工业用原料品。”〔25〕山座和大藏省都担心关税修订会导致中国国内产业的勃兴，这一点和外务省的担忧完全一致。外务省也曾强调，要“以对中国内地工业征收与输入税同样的税为条件，以防止中国内地工业的发展。”对日本而言，绝不愿意本国的产品在中国市场处于不利的竞争地位，更不愿意中国产业勃兴危及日本产品在中国的市场。

1914年2月11日，外务省充分吸收山座和大藏省的意见，初步提出了同意中国修订税率的条件：“第一，对在中国生产的机制洋货加税，其增加税率为同类进口机制品在此次关税修订中增加的税率的平均数。”“第二，中国政府给予中国机制品所有税负方面的优惠政策，日本输入品一体均沾。”这里的第一、二条件的精神实质一致，都是要防止中国机制品在纳税方面比输入品处于更有利的地位。“第三，中国应在关税修订前制定实施商标法。”“第四，关税修订前中国应矫正或取缔对输出入货物的不法课税。”〔26〕

外务省将该条件发往驻中国使领，征求意见。大部分使领均无异议，仅驻上海总领事有吉就中国国内制造品加税一项提出了异议。他说，此项“必定遭到现在在中国内地有纺织及其他工厂的外国人和日本人的反对”。中国政府也曾有过对制造品加税的打算，但因中外商人的普遍反对不得不作罢。因此，他认为，“与其遭到其反对，毋宁避之，代之以将输入和输出税率都同率提高的办法。”他确信，这样不仅“实行容易，在减轻竞争的程度上亦很有效”。〔27〕山座也觉得有吉的说法有一定道理，建议外务大臣“采纳该官的提案”。〔28〕但是，日本政府并没有采纳他们的意见。

在日本政府酝酿同意中国修订关税条件的过程中，继英、美无条件同意后，俄、法两国有条件地同意了中国关税修订。4月4日，中国政府再次催促日本政府答复。5月28日，日本内阁通过了外务省关于中国关税修订的提案。6月8日，日本小幡代理公使照会中国外交总长孙宝琦，正式就关税修订回复中国，称对中国的关税修订，“日本政府不惟于条约上无应履行之义务，且就中日两国贸易状况而言，则因关税增加日本商人负担益重，其所蒙受影响绝非各国商人所可比拟”，因此有条件同意中国修订关税。日本的条件是：“关于现在及将来各种课税及其他一切特权特典利益并豁免事项，不得以比诸在中国制造之机制洋式货物较为不利之待遇，施于由外国进口同类之货物。”此外，尚有条件以外之要求事项，“第一，中国应将商标章程从速制定实行；第二，对于进出口货物，应将下开之不法课税速为矫正，并改良其处置方法。一、矫正进口货殖不法课税。二、矫正出口货殖不法课税。三、改良处置进口货殖方法。”〔29〕日本的条件，摆明了如果要提高关税，必须同时对国内产品加税。

日本迟迟不答复，已经让中国政府难以理解，如今又提出如此苛刻的条件，更令中国政府意外，“难以理解日本每年仅损失60余万元，却不肯让步。”〔30〕16日，孙宝琦回照感谢日本赞同中国关税修订，但驳回日本提出的条件，“此事按诸现在中国与各国通商情形实未便执以为利”。同时指出中日商约即将到期，日本更不应提出附加条件。〔31〕

6月19日，小幡再度拜访孙宝琦，解释日本所提条件 “是鉴于日本对华贸易的特殊地位，难以和他国一概论之。特别所提之条件，原属当然之事，且不在于希望中国内地制品在已经享受的待遇外再享受任何优越的待遇，不过只是提了最适当的要求。”〔32〕

此后，中日双方交涉艰涩。12月12日，中国外交总长再次要求日本无条件赞同中国的关税修订，强调中国修订关税“于各国债权担保更为有益，固不特为本国财政计。”〔33〕12月29日，日本外务大臣指示驻华公使，“对于中国关税修订，对方的提案涉及我贸易关系，在慎重核算其影响，同时充分考虑中国立场的基础上，提出的对双方最利便的条件，如果要撤回这些条件的话，我方无论如何也不能答应。今后对方再要求就此问题答复时，可照此回答。”〔34〕这样，日方实际上关闭了中日就关税修订问题谈判的窗口，中国的关税修订交涉也难以进行下去。此后中国政府再度催促日本无条件答复，但没有得到日本的响应，加上各国忙于大战，此事便不了了之。

这样，中国从民国初年就酝酿的关税修订谈判，终因日本的反对而陷于僵局。1917年，日本为拉拢中国参战，方重启关税修订谈判。

余论

日本反对中国修订关税，表面上看，是中国修订关税影响到日本的对华贸易。这是日本政府、工商业者和新闻舆论一再强调的一点。不过，据日本外务省推算，以1912年的贸易额计算，若中国将关税切实提到5%，将给日本对华输出贸易增加关税负担102.8万日元。其中对棉纺织品的影响最大，约增加关税负担50余万日元。〔35〕中国修订关税给日本增加的关税负担，仅100万日元而已。

就实质而言，日本对中国市场抱有很大的野心，因此十分担心中国国内产业的勃兴，这是日本反对中国关税修订的根本原因。当时北京政府实施了一些促进工业发展的措施，面对中国的关税修订，日本政府和民间都认为中国关税提高的真实目的，是为了促进本国工业的发展。在苏州海关任关长的日本人黒沢礼吉氏曾向日本政府秘密报告说：“修订关税从中国方说来是增加税收，从而提高财政信用。执行的结果就是奖励在商埠及其他各地正在兴起的外国产品替代制造业，其结果数年内外国贸易的大半将被驱逐。”〔36〕日本政府也反复强调：中国的修订关税 “是以高关税的压力来阻止我商品的输入，从而保护与我商品竞争的产业，促进中国内地工业的发达。即采取贸易保护政策。”〔37〕对于中国修订关税，日本自然百般阻挠。

日本的反对使中国当时的学者认为，日本“所提附加条件，殆皆所谓无理取闹”，“在当时几毫无诚意允我修改税则”。〔38〕这也从另一个侧面说明了民国初年以后中日日益交恶的内在原因。正如后来日本《读卖新闻》所指出的那样：日本素来“标榜日中亲善，以中国的独立和内外诸政的改善作为东洋和平的前提，以极力扶助中国为国是”，但却对中国的关税修订百般阻挠，“招致了伪善国民之名，因此会被视作对四亿中国人的侮辱，（日中亲善）也将永久地离我们而去”。〔39〕

〔参考文献〕

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〔5〕〔7〕〔29〕〔31〕程道德，等.中华民国外交史资料选编（一）〔M〕.北京：北京大学出版社，1988：31，32，41，42-43.

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〔10〕支那関税改正と日本〔N〕.满洲日日新闻，1914-02-06.

〔11〕敵本主義の関税〔N〕.日本新聞，1914-01-31.

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〔13〕支那の関税改正〔N〕.日本新聞，1914-02-02.

〔14〕支那関税問題〔N〕.日本新聞，1914-05-21.

〔15〕〔17〕〔20〕〔21〕〔日〕外务省调查部.日本外交文書：大正二年第二冊〔M〕.日本国际协会，1964：1059-1063，1050，1051，1051-1056.

〔16〕〔18〕〔19〕〔22〕〔23〕〔24〕〔25〕〔26〕〔27〕〔28〕〔32〕〔33〕〔34〕〔35〕〔36〕〔37〕外务省调查部.日本外交文書：大正三年第二冊〔M〕.日本国际协会，1965：345，332，295，297-298，316-317，295，314-315，316-317，321，321-322，343，349，350，304，343-344，320.

〔30〕支那政府日本非難〔N〕.东京朝日新闻，1914-07-05.

〔39〕支那関税問題〔N〕.読売新聞，1917-04-01.

（责任编辑：许丽梅）