推进地方政府效能建设与绩效管理问题研究

董申

摘 要：结合我国公共行政改革和政府管理的实际，对我国政府效能建设和绩效管理问题进行系统的理论研究。并对改善地方政府效能建设与绩效管理提出建议：领导应转变观念，高度重视推进绩效管理；注重绩效管理与评估的环境优化；加强政府效能建设与绩效管理的立法工作；引入公民参与机制，实现政府绩效管理评估主体的多元化；建立健全科学的政府绩效管理体系和评估机制。

关键词：地方政府；效能建设；绩效管理；评估机制

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）36-0001-02

近几年，随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和部门已开始尝试进行政府效能建设和绩效管理的实践活动。在理论研究方面，一些学者也对我国传统的行政效率研究方法提出了反思和批判。可以说，政府效能建设和绩效管理问题是目前实践和理论中的双重热点，也是建设服务型政府的关键。但对于如何推进地方政府效能建设与绩效管理，却缺少必要的梳理和认知。而且，推进地方政府效能建设与绩效管理存在一些问题急需解决。

一、推进地方政府效能建设与绩效管理的主要困境

（一）理念误区，认识模糊不清

地方政府的效能建设，为政府绩效考核从理论和实践上积累了一些经验，但存在着将绩效评估代替绩效管理的片面性。绩效管理是一项系统工程，其流程通常被看作是一个循环，这个循环分为五个步骤：绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈与面谈以及绩效结果的应用。由此可见，绩效评估只不过是绩效管理中的一个环节，远非绩效管理的全部。但在实践中，人们总是把绩效管理等同于绩效评估，又把绩效评估等同于打分和奖金发放，导致执行偏差；或是重评估结果轻评估过程，并没有真正把绩效管理作为完整的系统引入地方政府部门的管理中。因而，在地方政府的效能建设中，看到更多的是绩效考核和评估，绩效结果缺乏沟通，也缺乏配套改进措施。

（二）相关的理论研究和实践不足

首先在理论研究方面，政府绩效管理属于世界性的难题。政府绩效的公共性，决定了很多内容难以量化，有的甚至不能量化。加之我国政府绩效管理起步较晚，现在基本处于萌芽状态。其次还存在理论研究与管理实践严重脱节的问题。目前，政府绩效管理的研究主体是高校等科研机构，政府部门的主动参与甚少，有些政府部门拒绝为学者们的研究提供数据，造成公共行政管理研究的停滞。

（三）缺乏统一的法律、法规和相关政策保障

当前我国的政府绩效管理工作多数都处于自发状态，国家尚未制定统一的法律、法规和可操作性的相关政策来规范其执行。因而，各级政府的绩效管理往往带有一定的盲目性和随意性。另外，绩效评估内容和评估机构的设置等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化，评估结果难以做到客观、公正。

（四）评估主体单一

我国政府绩效管理的评估多数以官方评估为主，一般采取自上而下的内部评估形式，由上级对下级进行评估。相对缺乏广大民众的积极参与，特别是缺少有专家、学者和媒体组成的第三方评估，从而忽视了社会公众的利益与需求。政府评估实际上是政府部门的内部控制、监督行为，与公共管理的要求相去甚远。此外，由于信息的不对称，公众难以掌握充分的信息对政府的绩效进行科学、公正的评判，这就难免会影响评估的客观性和准确性。

（五）缺乏科学的绩效管理体系和评估机制

1.绩效计划制定和实施存在缺陷。一是绩效计划的制定忽视岗位分析。科学的岗位分析是实行绩效管理的基础。每个岗位性质不同，工作要求不同。因此，必须对各个岗位进行相应的分析，并制定出相应的工作标准和要求。工作标准是分解计划目标的依据，也是绩效评估的具体标准，用于评价岗位职责的履行绩效。现实中的效能建设考核细则，缺乏科学细致的工作分析和岗位说明书，工作标准不具体，职责不明确，并适用于所有的职位和职务，难以做到科学化和量化。二是绩效计划的实施忽视过程监管。在绩效计划实施中，管理者要对员工工作进行指导和监督，发现问题予以解决，并随时根据环境的变化和实际完成情况，及时调整和改进绩效计划，这就需要进行监管。过程监管作为控制职能，是绩效计划的保证，必须以计划为依据，制定相应预警机制，保证绩效目标的实现。地方政府大多是在制定好计划后，就等着年底的绩效考核，缺乏政府官员实现目标过程的监管，是绩效管理的薄弱环节。

2.评估指标体系设计缺乏科学性。一是评估指标设计主观性强。当前我国政府在进行绩效管理时，在绩效评估指标的设计上，虽普遍克服了传统的“GDP”顽症，但凭经验选择易于界定和衡量的指标，缺乏数据支持和科学的分析测评，使得评估指标无法全面综合反映政府部门的真实绩效。二是政府绩效评估的指标结构不合理。主要体现在三个方面：重经济增长指标、轻社会发展指标，对政府提供服务的数量和质量、公众满意度等指标缺乏关注；重短期产出、轻长期效益；重正向指标，轻负向指标，带来行政管理的低效率。

3.评估程序缺乏制度规范，忽视绩效反馈与改进。目前，我国的政府绩效管理评估程序由于缺乏制度规范，评估过程存在很大的随意性，同时政府绩效管理评估过程具有封闭性、神秘性，缺少公众和媒体的监督。因此，政府绩效管理评估结果很难做到客观、公正。另外，评估的结果只有通过反馈，让评估对象了解绩效状况，才能将评估主体的期望传达给对象，然后针对存在问题制定合理的改进方案并付诸实施。在绩效改进中，可通过培训明确问题所在，达到绩效管理的目的。

4.评估方式存在误区。从评估的方法上来看，政府绩效管理评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。使用这种简单、定性的评估方式容易影响评估的准确性，体现不出因层次、类型、岗位绩效要求的不同而带来的差异性，从而不能真正反映出各类政府部门及其管理人员工作的真实情况，导致考核与岗位责任和实际效果脱钩，考核结果有失真的可能性，破坏了绩效管理的激励作用。

二、推进地方政府效能建设与绩效管理的建议

（一）领导应转变观念，高度重视推进绩效管理的重大意义

在推进地方政府效能建设与绩效管理的过程中，政府领导和公务员要加强现代人力资源管理的理论学习，科学认识并加以区别。实际上，绩效管理与绩效考评是两个差别很大的概念，两者既不能混淆，更不能等同。要认识到绩效评估只是绩效管理的一个环节，是对绩效管理前期工作的总结和评价，远非绩效管理的全部。绩效管理并不仅仅是一个打分系统，也不仅仅是利益的分配机制。既要重评估结果，也要重评估过程，真正把绩效管理作为完整的系统引入地方政府部门的管理中。

（二）注重绩效管理与评估的环境优化

要大力加强政府绩效管理理论的研究，让理论工作者和政府部门的实践工作者共同努力，做到定性与定量分析相结合，建立操作性强的评估模型。同时，前期应努力优化环境建设：首先树立正确的绩效管理的理念、价值导向，克服实践中存在的导向误区，走从效能建设到绩效管理的道路；其次要加强绩效管理的“硬环境”建设，良好的管理制度是绩效管理的重要基础也是其目的所在；再次应注重绩效管理的“软环境”建设，领导的有效支持，全员的共同参与和持续沟通的管理与评估文化，为绩效管理营造和创建有利的文化氛围。

（三）加强政府效能建设与绩效管理的立法工作

立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础，成熟完善的法律制度也是绩效管理成功的保障。因此，加强政府绩效管理的当务之急是制定有关政府绩效评估的法律法规，使政府绩效管理成为对各级政府的法定要求，通过完善政策和立法使政府绩效管理走上法制化和规范化的道路。要从立法上确立政府绩效评估的地位和作用，通过法律规范评估活动，以提高公共管理水平。

（四）引入公民参与机制，实现政府绩效管理评估主体的多元化

政府绩效评估是政府绩效管理的重要内容。政府绩效管理必须由政府的服务对象——社会公众和当事人来评价。引入公民参与机制是改善政府绩效管理的一个有效途径。在这一点上，可以借鉴英国的做法。英国地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分成员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员。

也可以采用目前国内具有代表性的几种模式：如“甘肃模式”，即委托独立的第三方——兰州大学“中国地方政府绩效评价中心”来组织实施；如“福建模式”，即由省政府的专门评价考核机构统一协调推进政府各部门的相关评价考核工作。还有一些地方进行的充分体现民主的 “万人评议政府” 活动。因此，政府绩效评估应在对指标进行分析的基础上， 进行分类， 对不同类型的指标采用不同的评估方式， 评估主体应包括政府官员、 专家学者、 人大代表等， 突出不同指标的特性， 体现多方参与，反映各种模式的优点， 克服缺点， 增强评价考核的科学性、代表性。

（五）建立健全科学的政府绩效管理体系和评估机制

1.制定和实施科学的绩效计划。首先要进行岗位分析，制定出绩效评估的具体标准和要求，用于评价岗位职责的履行绩效，尤其是效能建设考核细则要有科学细致的工作分析和岗位说明书，否则难以量化。在此基础上，要根据环境的变化和任务完成情况，及时加强绩效过程的监管。

2.建立科学的评估指标体系。绩效评估最终要用量化的综合指数来反映政府相关部门的绩效情况，现阶段我们就应该以科学发展观为指导，建立符合各级政府实际的、可量化的、操作性强的绩效评估体系。各级政府的绩效指标设计要涵盖经济效益、政治效益、社会效益三大部分。

3.完善绩效管理评估程序。要根据经济和社会发展的实际情况合理确定绩效管理目标，设立专门的机构进行绩效测量，扩大评估主体范围，明确绩效评估对象、内容和范围，绩效评估的程序和实施办法，绩效评估的监督办法和责任制度。同时公开政府绩效管理评估过程，接受公众和媒体的监督。

4.实行正确的评估方式。在制定绩效管理指标体系时就应该尽量做到指标的量化处理，坚持长期与短期的评估相结合。在评估时切实做到严格按照已设计的指标体系来进行评估。另外，各级政府积极探索加强公务员考核标准及办法的做法和措施，根据德、能、勤、绩全面考核的要求，根据不同的岗位、不同的职责、不同的任务设计相应的考核指标，科学确立指标的权数。在各项指标中，要加大绩效的权重，突出业绩导向，对绩效的评估，不仅要考虑绩效的数量和质量，而且要考虑完成工作的时间和水平。在此基础上，建立健全激励约束机制和管理机制。