土地承包经营流转中农民权益保护路径探究

周媚勤

摘 要：土地承包经营权流转有利于土地资源的合理配置，提高土地资源的利用效率，有利于土地的适度规模经营，加快现代农业的发展。但由于土地流转过程中村集体组织的不合理干预、土地流转市场不完善、价格约定不合理、社会保障缺失等诸多原因，导致农民在土地流转过程中的权益受到损害。通过完善相关法律规范、健全土地流转交易市场、完善土地流转备案登记制度、完善社会保障体系等方面的努力来维护农民的合法权益。

关键词：土地承包经营权流转；农民权益保护； 社会保障

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）12-0118-03

2015年年初，国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，被称为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分开，对土地所有权、承包权和经营权明确划分开，指出土地承包权不得流转。该意见进一步推动了土地资源的合理配置，促进农村经济的持续发展。然而，由于农村产权流转中法律制度的缺失、产权交易的不够规范性、社会保障缺失等原因，使得农民权益的保护面临严峻的挑战，农民土地权益受损已成为制约农村土地流转的重要障碍。为此，本文试对上述所言的困境，对其形成的成因加以分析，以期提出相应的建议，进而保护农民的合法权益，促进农村土地流转的进一步规范，推动社会主义新农村建设的实现。

一、土地承包经营流转中农民权益保护不完善的原因分析

（一）缺乏完备的法律规范和操作程序

目前虽然我国的《土地承包法》等相关法律对农村土地承包经营权的流转作了较为详细的规定，但具体到某些细节问题上的法律规范仍然是不够完善的，有些问题甚至没有做出具体的规定或者法律的规定之间存在冲突，这使得在农村土地流转中产生的一些纠纷缺乏明确有力的法律依据作为支撑。如：法律规定土地承包经营权流转应当经发包方同意，但村民委员会与村集体组织谁有资格行使同意权并不明确。现实中往往会出现村集体经济组织与村民委员会都不愿行使决定权或者争相行使决定权的情形，造成农民土地承包经营权流转困难。另外，对土地流转身份进行限制，不能够充分实现对土地资源的合理分配[1]。目前，相关法律规范将土地承包经营权流转的范围限于集体组织内部，集体组织之外的人员或組织还不能成为土地承包经营权流转中的当事人。这种对流转当事人身份的限制造成了土地流转的封闭性，使土地流转限定在狭小的集体经济组织内部，不能够使土地承包经营权遵循市场价值规律进行流转，以实现其价值的最大化，无法最大化地配置土地资源。再如，土地承包经营权流转过程中缺乏必要的监管或者监管不到位等原因，造成土地在流转过程中农业用途被改变或者对土地进行不合理的开垦、破坏性经营等方式使土地的利用效益显著下降。

（二）土地流转市场不完善，价格调节机制尚未形成

我国农村的土地流转市场发展缓慢，大多数地方土地流转市场还没有形成，农户只能在私底下进行土地承包经营权流转的交易，既没有明确的交易规则可遵循，又缺乏对交易秩序的严格管理，土地承包经营权流转的交易处于一种混乱状态。我国的《土地承包法》规定土地流转应当在本集体组织内部进行，这种对土地流转主体资格条件的约束，使土地承包经营权无法在公开市场上进行交易，这样不利于土地流转市场的形成。另外，由于我国目前土地承包经营权流转价格补偿制度尚未建立，土地流转范围的狭隘性导致流转过程中出现价格约定的随意性，这样不利于形成合理的土地流转交易价格制度。土地流转中价格的确定没有具体的可供参照的标准，农民由于缺乏市场交易的能力，在确定流转交易价格方面往往处于劣势地位，流入方往往会利用其在交易过程中的优势地位，压低或者变相压低租金，使农户得不到合理的经济补偿，利益受到损害。

（三）土地承包经营权流转登记备案制度不完善

我国的《土地承包法》等相关法律明确规定了采取转让、互换方式进行土地流转的，流转双方可以要求向有关部门申请登记，如果没有申请登记的，当事人之间的约定不得对抗善意第三人。该规定表明土地承包经营权在进行流转时采用的不是登记要件主义即只有登记才能发生效力，而是采用登记对抗主义，登记只是能发生对抗善意第三人的效力。现实中由于登记程序也比较麻烦，土地承包经营权人多数也没有申请登记，这种情况下土地承包经营权流转的情况只能依靠发包方的备案记录。法律虽然规定采取转包、出租、互换等形式进行土地流转的，应当经发包方进行备案，但备案只是土地流转过程中的一个形式问题，并不能对土地流转合同产生太大影响，缺乏实质性意义。最高人民法院的相关司法解释中也规定了土地承包方通过转包、出租、互换等方式进行土地流转的，未报发包方备案的，发包方请求确认土地承包经营权流转合同无效的，不予支持。在这种情况下，备案也不是必须的，导致土地承包经营权在流转过程中出现很多纠纷。

（四）农村的社会保障体系不完善

目前，虽然我国农村已经逐步建立了包括最低生活保障、养老保险和农村新型合作医疗保险等社会保障制度，但存在着覆盖面窄、标准低、资金筹集渠道单一等诸多问题，导致农民的生活水平还比较低，土地是其安身立命的根本，对于农民来说还具有十分重要的意义。土地流转以后，农民就要离开土地，不能再享受到土地带来的收益，再加上农村的社会保障体系不完善的现状，农民不得不重新考虑以后的生活问题，再就业是其解决其生活问题的主要途径。当前我国尚未形成“城乡一体”的新型就业体系格局，城乡劳动力在就业方面存在普遍不平等的现象，城镇劳动力市场普遍对农村劳动力进入城镇工作设置种种限制性的条件，农民无法享受到和城市居民平等的就业权利。而且，农民不能像城镇居民那样可以享受失业保险，以及政府对于城镇居民就业岗位优先等相关优惠措施，使广大农民面临就业难的问题。

二、土地承包经营权流转中保护农民权益的可行性路径

（一）完善土地承包经营权流转相关法律规范

我国应尽快制定出有关农村土地流转方面的相关法律法规，制定较为详细的流转程序实施细则，为农村土地承包经营权流转奠定坚实的法律基础。通过法律对农村土地承包经营权流转中各主体的权利、义务进行合理的分配，有效地规范农村土地承包经营权的运行程序，使承包方利益得到有效的保障[2]。通过法律进一步明确农民对土地所享有的权利，确保农民在土地承包经营权流转过程中能够实现自己的利益，使农民真正对其通过法定方式取得的承包地享有占有、使用、收益、处分（承包权）的权利。适当放开对土地承包经营权流转身份的限制，在有条件的地方进行积极的探索、实践并制定相应的规章制度进行规范，然后再逐步推广，使土地承包经营权按照市场价值规律进行流转，实现其价值的最大化。另外，由法律明确规定专门机关对土地承包经营权流转进行监管，严格限定土地流转后的农业用途，对违反规定的经营者规定具体的处罚内容并限定其在一定期限内恢复土地的原有形态。

（二）转变角色定位，有效发挥村集体的服务、引导作用

我国农村的土地流转市场在产生和发展完善过程当中伴随着盲目性、自发性和滞后性的特征，决定了村集体组织在土地流转过程中服务和引导的必要性。村集体组织要规范自身行为，明确自己在土地承包经营权流转中角色和法律地位，减少对农民土地流转过程中的不当干预，积极引导和配合农民在合同签订、组织协调等方面的工作。村集体在决定是否同意农民土地流转时应当充分听取流转双方的意见，充分尊重农民的意愿，坚持在土地流转中的各项原则，使土地承包经营权的流转有序的进行。为土地流转双方提供信息咨询，对土地流转双方的合同内容、手续办理、流转用途等进行审查，做好备案登记工作，保证流转程序合法合规，提高土地流转的法律效力，切实维护流转各方的合法权益。

（三）培育规范化的土地流转交易市场

当前，我国农村土地承包经营权流转交易市场尚未形成，土地流转存在着范围小、限制性条件多等问题，土地流转交易信息不畅通使得流转各方不能够获得自己需要的比较全面的流转信息，因此，必须建立规范化的土地流转市场。建立土地流转统一市场，不仅有利于实现市场对价格的主导作用，而且有利于增加土地的附加值，保证土地承包经营权流转的公平性和合理性。

首先，建立和健全土地承包经营权流转交易市场。建立土地流转交易市场，为土地承包经营权的流转提供运行载体。农民依法在平等、自愿、有偿原则的基础上，通过发挥市场价值的决定性作用，将土地承包经营权由家庭个体流转到农业专业大户、农业企业手中，把分散化的小块土地集中到农业经营大户手中，有效地整合了土地资源，最大限度的发挥了土地的使用价值。健全土地承包经营权流转交易市场，及时发现在土地流转交易过程中存在的各种问题，制定有效的解决方案及时解决所出现的问题，使土地流转交易市场不断趋于完善。

其次，制定配套的土地流转市場交易规则。土地流转市场出现后需要有相应的市场交易规则作为保障，土地流转应坚持在依法、自愿、有偿原则的基础上，充分尊重农民的意愿，切实维护农民在土地承包经营权流转中的各项权益。流转双方在协商一致的情况下签订土地流转合同，确保合同内容符合法律法规的相关规定以及流转双方当事人的真实意志，确保合同双方当事人按照合同内容合理的利用土地。制定配套的土地流转市场交易规则，推动土地承包经营权在公开市场上公开、公正、规范运行。

最后，建立科学的土地承包经营权流转价格形成制度。土地承包经营权流转过程中农民最关心的就是土地流转的价格问题。政府应该制定相应的实施细则对土地承包经营权流转交易价格进行指导，政府制定的价格只具有指导作用，土地流转价格的最终确定还需要农户、村集体组织和流入方主体共同参与，综合土地各方面的因素条件确定出合理的土地流转交易价格[3]。

（四）完善土地承包经营权流转相关备案登记制度

国务院总理李克强在政府工作报告中强调，坚持和完善农村基本经营制度，保持农村土地承包关系长久不变，抓紧土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记、颁证工作。我国农村中的土地承包经营权是农民（承包方）和本集体组织（发包方）通过签订承包合同取得的，土地承包经营权作为不动产物权不需要登记就可以取得，只需符合合同生效要件即可，可以说是不动产物权取得的例外。但在土地流转中当事人要求登记的，可以申请进行登记，法律对此采取的是登记对抗主义，即如果没有申请登记，当事人之间的约定就不得对抗善意的第三人，土地承包经营权取得时不需要进行登记，但在土地流转中却可以出现登记，使得登记的法律效力存在不统一的现象。不动产物权的取得和变动需要进行登记，登记作为其法定的公示要件，其目的是明晰物权的归属和变动，维护市场秩序的稳定和交易的安全，避免损害善意第三人的利益，所以法律有必要对土地承包经营权以及土地流转进行统一的备案登记。我国相关法律应当确立土地承包经营权及其流转应当由专门的机关办理登记发证工作，具体的就是由县级以上地方人民政府统一对土地承包经营权取得及其流转进行登记，不经登记就不能取得相应的权利，即对土地承包经营权及其流转采用登记要件主义原则[4]。

（五）建立和完善农村社会保障制度，强化对失地农民的技能培训

我国农村地区目前虽然已经建立了包括基本养老、新型合作医疗、最低生活保障等为内容的社会保障制度，但其覆盖面和水平都比较低，农民的生活水平还比较低。政府应当采取各种措施来逐步提高农村的社会保障水平，在完善基本养老、新型合作医疗、最低生活保障等农民最关心的相关制度的同时，积极探索建立农村失业保险等关系农民发展问题的社会保障制度，通过政府、社会、农民自身等多种筹集资金的渠道来解决农村社会保障制度面临的资金问题。另外，农民在失去土地后将要面临再就业的问题，各级政府要制定相关方案为失地农民提供就业机会，组织或者委托有关的社会机构对失地农民进行就业服务指导和培训工作，并给予其相应的政策优惠和补贴，让失地农民有学习和掌握就业技能的机会，提升自己的就业能力，切实保障失地农民能有一份稳定的工作。

土地承包经营权流转不仅有效地整合了农村中分散的土地，提高了土地的综合利用效率，为土地的规模化和机械化经营提供了可能，而且也有利于加快农业现代化的发展。就目前而言，土地承包经营权还是作为我国广大农民的一项主要财产，为广大农民能够安居乐业提供了基础。土地承包经营权流转后，农民将失去维持其基本生活保障的土地，就不能再享受土地带来的收益。如果在土地流转当中不能对农民的相关权益进行合理的保护，那么将会引发严重的社会民生问题。应通过完善相关法律法规、健全土地流转交易市场、完善土地流转备案登记制度，完善社会保障体系等方面的努力来维护农民的合法权益。

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参考文献：

〔1〕伊媛媛.土地承包经营权流转中农民权益的保护[J].社会主义研究，2007，（4）.

〔2〕郑爱文.我国农村土地流转的法律制度问题探析[J].青岛农业大学学报，2013，（3）.

〔3〕周丽芳，徐畅.论土地承包经营权流转后农民权益保护[J].法制与社会，2013，（3）.

〔4〕张柳扬.土地承包经营权流转法律制度探究[J].惠州学院学报，2013，（1）.

（责任编辑 王文江）