中国南海区海洋倾废管理问题研究

简花平 黄春和

摘 要：随着南海区域海洋经济的发展，对海洋的开发利用进一步加深，向海洋倾倒的废弃物数量和规模不断加大，与此同时，海洋倾倒区分布不合理、无证倾倒等违规倾倒现象严重以及海洋倾倒排污收费标准偏低等问题导致海洋倾倒造成的海洋环境污染问题严重，加强南海区海洋倾废管理很有必要。本文介绍了南海区的海洋倾废的概念，指出了南海区海洋倾废管理在实践中面临的困境，并为实现有效管理提出对策。

关键词：南海区；海洋倾废；海洋倾废管理

中图分类号：D920 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）36-0016-02

我国是海洋大国，大陆海岸线总长1.8万千米，管辖海域总面积约300万平方千米。南海总面积达356万平方千米，其中属于我国所主张管辖范围的就约有210万平方千米，海域辽阔。南海拥有丰富的渔业资源、石油、天然气资源和航道资源，我国通往国外的近40条航线中，有一半以上的航线经过南海。但是，随着海洋经济的不断发展，港口、海上石油钻井平台等海洋工程建设项目不断增多、规模不断扩大，与此同时，航道开挖、维护也会产生大量的疏浚泥，向海洋排放的废弃物总量不断上升，造成海水质量恶化，海洋环境污染加重。如何更加科学合理地利用海域，实现海洋倾废的有效管理，成为缓解经济发展与海洋环境保护之间矛盾的重要问题。

一、海洋倾废的概念

《伦敦倾废公约》第3条对“海洋倾废”的概念做出了界定。《<伦敦倾废公约>1996年议定书》对此进行了补充，规定“海上焚烧”也属于海洋倾废，但非故意或正常作业时进行的焚烧不属于“海上焚烧”。《联合国海洋法公约》对“倾废”做出了与上述几乎相同的规定。我国对“海洋倾废”的界定继承了上述公约的规定。因此，不管是国际上还是国内，对“海洋倾废”的界定几乎都秉承可“工具性”标准，其界定对海洋环境保护发挥了一定的积极作用，但随着海洋污染类型逐渐增多，海洋污染日趋严重，有必要对“海洋倾废”的含义重新进行审视和界定，扩大与海洋倾废相关的法律的适用范围。例如，将大气和陆地向海洋排放废弃物，近海石油平台的原址废弃和推到行为，吹填等行为纳入海洋倾废的范畴，加强对这些海洋污染行为的规范管理，是立法者在法律修订过程中需要考虑的问题。

二、中国南海区海洋倾废管理实践面临的困境

南海区的下辖地区包括海南、广东、广西和台湾，其中广东是南海区乃至全国海洋倾废的大省，且大部分是疏浚泥的倾倒。据统计，在全国疏浚泥的产生量中广东省约占22%，达到了整个南海区疏浚泥产生量的94%，但是海南和广西疏浚泥产生量很小，只是偶尔会有少量的零星排放。2013年《南海区海洋环境状况公报》显示，当年南海区正在使用中的倾倒区有18个，全年总倾倒量为2 958万立方米，全部来源于维护港口航道或涉海工程建设所产生的疏浚物。各倾倒区在使用过程中对倾倒区内的底栖生物造成了影响，导致其种类数和生物量等略有下降。个别倾倒区仍然存在违规倾倒和倾倒区使用不合理的情况，造成区域水质恶化，生物种数、气息密度和生物量明显下降。海洋倾废管理的相关制度，在一定程度上为南海区的海洋倾废管理提供了一定的理论依据，但是由于制度的不全面性以及存在的一些弊端，使得南海区的海洋倾废管理面临诸多困境。加诸南海问题在国际上的争端，许多国家插手南海事务，使得这些困境更加难以得到有效解决。

（一）海洋倾倒区选址难、分布不均匀

尽管南海区域拥有广阔的海洋面积以及漫长的海岸线，但是适合建立海洋倾倒区的区域并不多。南海区的港口大多集中于广东珠三角一带，且大都位于海湾深处或河口区上游腹地，拥有长距离的出海航道。南海区近岸海域大都是国家级或省级保护区、幼鱼幼虾保护区等，属于海洋生态环境敏感区，不符合海洋倾倒区需要远离或避开海洋生态环境敏感区、避免对海洋资源造成破坏的选划条件，因此在海洋倾倒区的选址最好远离上述海域。并且海湾内的自净能力相对较弱、环境容量较低，无法满足海洋倾倒区的选址要求，因此倾倒区的选址不断向外海迁移。但是从经济利益方面考虑，倾倒区的选址不宜过远，应尽量减少倾倒废弃物的运输费用；且从安全角度出发，运距也不宜过远，需要在废弃物运输船舶的安全作业范围之内。这些矛盾造成倾倒区的选址十分困难。南海海洋倾倒区分布不均的表现在于广东省大亚湾海域集中了大部分的海洋倾倒区，海南省和广西壮族自治区附近海域分布较少。海洋倾倒区的集中分布反映了相关海域的经济发展水平，但是随着海洋开发的逐步深入，倾倒区的这种不均匀的分布方式反而会阻碍沿海经济的发展。

（二）无证倾倒等违规倾倒现象严重

虽然我国实行严格的海洋倾废许可证制度，但是无证倾倒、不按许可证规定倾倒等情况时有发生。为了降低运输费用，一些倾废船舶为获得更大的经济利益，经常在到达指定倾倒区之前就偷排废弃物。这种偷排现象经常发生在疏浚工程中，疏浚工程中的倾废船舶多为底开式卸泥船，且阀门位于水位线以下2～3米处，阀门打开后疏浚泥可在船底部下卸并且从海面上看很难发现，产生的大量的悬沙水体并迅速扩散，对海域附近的渔业、养殖业和旅游业造成严重影响。

（三）海洋倾倒收费标准仍然偏低

2005年发布的《国家发展改革委、财政部关于重新核定废弃物海洋倾倒费收费标准的通知》（以下简称《通知》）重新调整了海洋倾倒的收费标准，虽然标准有所提高，但是依然偏低。根据《通知》的规定，清洁疏浚物在距离陆地12海里以内倾倒，每立方米征收0.30元；12海里以外倾倒，每立方米0.15元。其他废弃物倾倒的收费标准要稍高于清洁疏浚物。相关部门收取的倾倒费主要用于倾废活动管理以及倾倒区的环境修复等方面，随着海洋倾倒区选划和监测等管理成本的增加，海洋倾倒费严重偏低的弊端愈发显现出来：偏低的海洋倾废收费标准使得相关工作人员的管理积极性不高，使得海洋倾废的管理工作很难顺利开展，不利于海洋生态环境的保护和治理；与此同时，偏低的海洋倾倒费使得倾废者从源头上降低或消除污染物的成本高于污染海洋环境的成本，导致海洋倾废量不断加大，最终阻碍海洋经济的发展，大大降低海洋的经济效益。

（四）国际形势引发的困境

南海拥有多条重要的国际航道，承载着世界贸易总量一半以上的运输量，是关乎南海沿岸各国和东亚各国交流、合作、发展和繁荣的大通道，战略地位十分重要。南海拥有丰富的生物资源，岛屿资源、石油、天然气、可燃冰等海底资源，具有巨大的经济价值。由于南海沿岸国众多，中国、菲律宾、越南、马来西亚、印度尼西亚、文莱关于南海的争端由来已久，长期都没有得到解决。加诸美国、日本等国的干涉，使得南海争端愈演愈烈。在这种复杂的国际形势下，如何对南海争议区的海洋倾废进行管理，保护好南海海洋环境，也就成为摆在我们前面的一个难题。

三、中国南海区海洋倾废有效管理的出路

（一）科学合理地选划海洋倾倒区

南海的海洋倾倒区主要分布在沿海城市及其重要港口周边，倾倒区的设置基本能够满足近岸港口工程疏浚物和日常生产活动所产生的废弃物的倾倒。这种就近倾倒虽然能够降低处置废弃物的成本，但是会对近海海洋环境造成不利影响，破坏海洋生境平衡。因此，海洋倾倒区的选划应当既能满足当前的倾倒需求，同时兼顾海洋环境和长期的发展需求，科学合理地进行选划。在进行具体的倾倒区选划之前，南海分局可召开一次由相关涉海部门参与的倾倒区预选位置协商大会。充分听取各部门的意见，并由海洋行政主管部门对海区情况进行调研，综合考虑各项选划标准，初步确定倾倒区的位置，然后再由具有倾倒区选划论证自治的机构对预选位置进行论证，通过严格的选划程序有效地提高倾倒区选划的科学性和合理性。

（二）提高执法装备技术水平，加强对海洋倾废活动的执法监督

随着传感技术、电子技术、计算机技术、无线移动通信技术、跟踪导航技术等的不断进步，在违规倾倒现象屡禁不止的情况下，加强对海洋倾废活动的监测、实现对海洋倾废动态的实时监控成为可能，同时也十分必要。目前国家海洋局南海环境监测中心有委托一些有相关资质的单位进行海洋倾废监管信息系统升级、海洋倾废记录仪升级等项目的公开采购、招投标等工作，但这些系统的应用范围仍十分有限，可供选择的仪器型号并不多。因此，政府应投入更多的资金、技术和人员，并结合公开采购、招投标的方式，引入更多的社会力量，加快海洋倾废监管信息系统和海洋倾废记录仪等倾废监控仪器的研发、推广及应用。

（三）调整海洋倾废排污收费标准，尽快建立海洋生态补偿机制

现行的海洋倾废排污收费标准是十年前制定的，十几年来，我国市场物价不断上涨，且上涨幅度较大，这使得本来就低的收费标准更低了。海洋倾废排污收费标准往往是一定时期根据当时的情况制定的，随着经济的不断发展和海洋开发的不断加深，之前的标准往往不再适用。因此，应当适时对海洋倾废排污收费标准进行修订。在修订海洋倾废排污收费标准时，应充分考虑科学合理和简便易行的原则，使收缴的资金与海洋倾废的管理费用大致相当。近年来，南海区海洋经济迅速发展，但是，在促进海洋经济快速增长的同时也要注重海洋环境的保护，海洋生态补偿机制的建立能够有效地调整海洋开发与海洋生态环境保护的关系，促进海洋资源的集约利用和海洋生态环境的保护。在建立海洋生态补偿机制的过程中应将海洋倾废纳入海洋生态补偿的范围，对由于海洋倾废引起的海洋污染事故，应责令其对海洋生态损害进行补偿。

（四）加强南海区海洋倾废管理的国际交流与合作

南海沿岸国众多，并且由于历史原因，相关国家在南海存在着错综复杂的领土和海洋权益争议，但是经济发展的需求，要求各国在海域管理和保护方面加强合作。海洋污染最主要来源于陆源污染，陆源污染约占海洋污染的80%。并且随着经济的不断发展，需要向海洋排放的废弃物不断增多，很多沿海国家大力发展管道排污，使得陆地向海洋排放的废弃物向远海延伸。由于陆源污染是在陆地上直接向海洋倾倒废弃物，可能存在管辖权方面的冲突，因此在陆源污染方面制定统一的国际条约存在困难。但是还是有许多地区订立了区域性条约来防止、控制和减少陆源污染。因此，在海洋倾废管理方面必须注重加强与邻国之间的合作，共同保护海洋环境，减少并避免海洋倾废对海洋环境的污染。

参考文献：

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