腐败治理：源头追溯、多发领域及精确打击



腐败治理：源头追溯、多发领域及精确打击

文／刘祺

摘要：权力异化形成腐败，在当前我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变迁、利益格局深刻变动、思想观念深刻变化的形势下，必须加强对权力的规范、制约和监督，从源头上预防和治理腐败，必须依据综合治理、标本兼治的方针，围绕公共权力主线，追溯腐败滋生源头，解构权力运行系统，阐释腐败现象机理，理清腐败多发领域，构建反腐目标网络，精确捕捉腐败风险，精准制导腐败目标，“零容忍”惩治腐败行为。

关键词：权力运行；腐败风险；惩治腐败；零容忍

英国历史学家阿克顿勋爵有句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”腐败很大程度上源于权力滥用，以权谋私。在当前我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变迁、利益格局深刻变动、思想观念深刻变化的形势下，加强对权力运行的规范、制约和监督，是有效预防和治理腐败的关键。习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上提出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[1]中纪委书记王岐山指出，党员干部职位越高、权力越大，越应心存敬畏。反腐败事关人心向背，关乎党和国家事业成败，必须对握有权力的人进行强有力的纪律约束，坚持有腐必惩、有贪必肃，为建设社会主义法治国家提供有力保证。

一　腐败滋生的源头追溯：权力运行系统解构

关于腐败，研究者们有两方面的共识：以权（异化和滥用公共权力)、牟利（侵犯公共利益、谋取私利）。权力异化形成腐败，从源头上预防和治理腐败，对腐败目标“精确制导”，必须依据综合治理、标本兼治的方针，围绕权力运行主线，解析公共权力体系，路演权力运行系统，厘定政府权力清单，找准滋生腐败风险，开展“清权（厘清权力）、确权（限定权力）、配权（分置权力）、晒权（公开权力）和制权（监督权力）”为内核的权力革命，以期划分公权力与私权利的边界，给公共权力打造一个透明的制度笼子。

（一）从结构性维度解析公共权力体系

公共权力指的是为治理公共事务而形成的一种社会权威性力量，是公共组织为实现公共利益对社会、组织或个人产生预期效果的能力，即公共组织在公共治理过程中，组织、协调、控制社会成员（组织和个人）的能力，其实质在于对社会成员的利益进行确认、权衡和协调。由此可见，利益乃公共权力之本源。公共权力由国家权力作为主要载体构成一个体系，可以从宏观、中观、微观三个层次来分解：宏观层面，涵盖经济权力、政治权力、文化权力、社会权力等，代表人民意志的国家权力机关采用“议行合一”的制度安排，将立法、行政、司法三权相互间有机结合和统一，实现“民主集中”；中观层面，国家机关遵照法律执行国家意志，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制；微观层面，政府机关按照法律或制度规定的程序运用权力，履行政府职能（包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面），实施行政行为，这一过程涉及人事、财权、事权、审批权力等。我国公共权力体系中，政党是最主要的组织支撑，中国共产党依托完备的党组织体系和有效的党工作系统，通过政治组织和社会组织把国家与社会整合成有机体。这一权力结构包含几对重要关系：横向的党政关系、政府与市场及社会之间的关系，纵向的中央与地方关系、条块之间的关系、公共权力与公民权利关系。转轨期，旧有体制的路径依赖，秩序规则的冲击缺位，市场和社会的制度支撑缺乏，使得当前公共权力体系中普遍存在着制度性失灵问题，党政不分、政企不分、政资不分、政事不分、政社不分现象依然突出，党的执政能力亟需提高，国家法治建设不够健全，政府职能转变不够到位，央地财权事权不够明晰，社会组织建构不够完善，公民权利地位不够突出。马克思主义认为权力天然内生着异化的基因，当前公共权力体系的混乱秩序，公共权力背离其公共性要义，失衡的权力结构加之集权化与分权化转换间真空，容易使掌握着公共权力的主体凌驾于其他社会成员之上谋求私人利益，异化手中权力，加剧腐败风险。

（二）从动态化维度路演权力运行系统

公共权力运行是指公共权力主体作用于公共权力客体，以期有效执行国家意志，有序治理公共事务，将法律法规确定的权力关系呈现在公共事务管理中，进而引导社会良性运行，推动社会稳定发展。公共权力运行系统就是公共权力主体按照权力配置结构的要求，设置组织机构、确定职能责任、制定运行规则，按照法律或制度规定的程序运用权力，实施行政行为；同时，力求形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，从而实现公共权力的职能，实现社会发展的目的。[2]当前我国权力运行系统中存在诸多隐患：其一，权力结构失衡，权力结构单一且过分集中，呈现出金字塔式，上下等级严格，越往层级的高层，权力就越为集中，就越容易失去约束与制衡，当权者的权、责、利统一于其上级当权者，权力阶层形成一个封闭性的内部循环，由此产生权力“黑箱”；其二，权力监督缺失，公共权力运行缺乏相互间的有力制衡，缺少内外部的有效监督，因而成了“脱缰野马”，加之职责不清晰，权责不一致，出现权力真空诱发腐败；其三，权力异化滥用，由于契约不完全，信息不对称，法制不健全，一旦权力委托人与代理人利益不一致，常常出现以权压法，人治大于法治现象，权力的所有权与使用权容易异化乃至滥用，滋生出腐败；其四，权力边界模糊，政府与市场、政府与社会关系模糊，行政权力仍然垄断着资源配置并对经济社会各个方面有着直接干预，国家权力官僚化、公共权力私有化、集体权力垄断化，产生设租寻租行为。（参见图1）

（三）从功能性维度厘定政府权力清单

政府行政权力是公共权力的主要组成部分，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据法律法规治理公共事务的权力，是公共权力体系中最直接、最广泛与社会公共事务发生关系的权力形式。它涉及的内容有两方面：一是政府为执行法律的规定需要管理的事项；二是政府为公共行政的目的而需要进行的事项。政府行政权力的内容有很多，包括行政立法权、行政命令权、行政处罚权、行政司法权、行政监督权、行政强制权等数十种，每种权力对应着政府履行其市场监管、社会管理、公共服务等职能。根据权力行使主体对外行使影响相对人权利义务的权力或活动范畴，可以将行政职权大致划分为五大类，一是行政审批类：行政审核、行政批准，包括普通许可、特许、认可、核准、登记；二是行政立法类：行政机关和公务人员的法律规范，行政机关管理国家事务的法律规范，对行政机关的活动进行监督的法律规范；三是行政执法类：行政处罚、行政强制、行政执行、行政命令、行政检查、行政奖励、行政征用、行政征购、行政征收、行政补偿等；四是行政司法类：行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政监督等；五是行政指导类：行政指导、行政规划、行政合同、行政允诺、行政救助、行政给付、其他事项等。据一项调查数据显示，90%的腐败案件涉及行政权力滥用，尤其在行政审批方面案件频发。吴敬琏教授指出，中国的腐败根源在审批制。依托行政权力，行政主体设租、创租、收租、乃至寻租，导致行政性垄断问题，行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化。一些行政部门和人员利用职权，凭借权力地位在行政执法过程中滥用自由裁量权（乱收费、乱摊派、乱罚款），甚至大肆索取、收受贿赂，非法占有社会公共利益；在行政司法过程中徇私舞弊，渎职不作为，造成恶劣后果。此外，政府在市场交易中既当“裁判员”又当“运动员”，严重阻碍了竞争性市场体系的形成。

图1　公共权力运行系统逻辑图

二　惩治腐败的目标制导：腐败多发领域追踪

党的十八大以来，中国的反腐进入一个新的高潮，2014年，全国检察机关查办各类职务犯罪案件41487件55101人。截至2015年6 月30日，上万名违反“八项规定”的官员被查处，查办省部级高官超过100人。其中原常委级领导人1人，副国级领导人3人，十八届中央委员4人。根据中纪委监察部和全国各地检察机关以往腐败案件的梳理可以发现，“腐败与权力、利益紧密联系”，腐败高发频发在以下领域：行政事项方面、干部人事任用、公共决策制定、财政收支管理、项目工程建设、金融投资领域、公共资源交易、司法执法方面、社会服务相关领域、国企经营管理与改革。

（一）行政事项腐败

行政事项方面的腐败是指国家公职人员在行政权力行使过程中出现的以权谋私、权力滥用、收受贿赂等违法违纪行为。其涉及的方面有很多，主要包括行政审批、行政立法、行政执法、行政司法、行政指导等几大类，而这几类是政府管理公共事务的主要途径和方式，是政府分配社会资源的行政行为和手段，涉及最为广泛的行政权力。

（二）人事任免腐败

人事任免腐败是指在职务提拔、工作调动、办理入编及其他人事安排（招生、参军、评优、农转非）中存在的以权谋私行为，如跑官要官、买官卖官、拉票贿选和换届前突击提拔干部、包庇纵容下属从事违法或违纪活动，干部“带病上岗”“带病提拔”“裸官提拔”“任人唯亲”等选人用人上的不正之风和突出问题。“吏治的腐败是最大的腐败”，当前我国人事腐败问题腐蚀着整个干部队伍，助长其他各种腐败行为。

（三）公共决策腐败

公共决策腐败是指公共决策过程中公共权力非公共运作的一类腐败现象，突出表现在党政机关“一把手”存在决策领域的腐败现象并呈蔓延趋势，决策权承载着对公共资源进行权威性分配的功能，党政部门“一把手”决策权运行过程中权力制约监督机制的种种缺失为自利性转化为现实的不当利益营造了必要的制度空间，一旦出现背离公共利益的非公共运用，将扭曲规范经济社会发展的规则体系和公平正义的治理目标，严重影响党和政府的执政公信度。[3]

（四）财政管理腐败

财政管理腐败是指国家公共财政领域的公职人员在管理财政预算、收入和支出的过程中，为谋取特殊利益滥用财政管理权力进行受贿、贪污、偷税漏税、挪用公款等腐败行为，导致财政资金流失或被低效、无效使用，从而造成偏离公共财政职责、国家公共财政遭受侵吞和损失的不良行为。财政管理腐败表现在预算管理腐败、收入管理腐败和支出管理腐败。[4]

（五）项目工程腐败

项目工程建设领域是腐败治理的重点和难点，工程建设投资数额大，利益巨大，环节众多，手续繁杂、责任分散，条块分割严重，牵涉到国土资源、发改、建委、规划局等多个政府部门和承包商、分包商、供应商、设计方、中介方、监理方等，资金流向复杂，市场监管有难度，权力寻租空间大，腐败易发高发，“工程上马，干部下马”“大楼盖起来，干部倒下去”屡见不鲜。

（六）金融领域腐败

金融腐败是指金融机构及其监管部门从业人员利用经营管理金融业的权力（如资金配置权、证券审批权、金融监管权）等谋取私利或小团体利益，侵害国家、公众及本组织利益的违法违规行为，涵盖银行、证券、保险、基金和监管当局等机构在信贷申请、证券交易、股票发行和金融监管诸多方面的非规范行为。

（七）资源交易腐败

公共资源交易腐败是指在公共资源交易过程中，负责资源配置的公职人员为谋取个人私利或部门利益，凭借垄断性权力对公共资源供给量和交易方式进行控制，利用暗箱操作、徇私枉法、隐瞒信息等各种手段在交易环节及可以交易的环节进行权力寻租及以权谋私的行为。体制转轨时期，我国公共资源配置由“行政化”向“市场化”转变过程中存在着行贿受贿、权力寻租、信息兜售、财政交易等众多腐败行为。

（八）司法执法腐败

司法腐败是指司法机关及其人员为不正当利益而滥用法律权威、亵渎司法职责的现象，使得司法权行政化、私有化、工具化和功利化，以致有法不依、执法不严、违法不究、司法不公。执法腐败是指党政领导干部和司法、行政执法机关公职人员为谋取个人或小团体利益，违反执法程序、滥用执法权力或对司法和行政执法过程进行非法干预，严重扭曲社会公正的行为。

（九）社会服务腐败

社会服务领域腐败是指社会服务领域的各参与主体滥用公共权力和社会资源谋取私利或为他人谋利的行为。社会服务（公共服务）领域广泛，包括公用事业、基础设施等基础性服务；警察、消防等安全性服务；科技支持、政策咨询、市场监管等经济性服务；公共教育、公共文化、医疗卫生、社会保障、环境保护等社会性服务，是国家为满足公民生存、生活、发展的公共资源投入。

（十）国企经营腐败

国有企业经营管理腐败本质上是作为代理人行使国家委托给国有企业经营管理权的公职人员，违背权力委托人的意愿，在企业经营、管理、改制等过程中为自己或利益相关者谋取私利而滥用职权、违规决策，损害国有权益的行为。

三　针对腐败的精确打击：“零容忍”的反腐决心

中共中央总书记习近平指出，要坚持以零容忍态度惩治腐败，全党同志要深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。[5]构建惩治与预防腐败体系，通过有深度、有准度、有力度、有效度的精确打击彰显对腐败分子的“零容忍”；依托道德教育机制、制度约束机制、权力制约机制、惩治问责机制、监督防控机制等形成对腐败行为的“硬约束”，以期形成一套针对腐败问题精确打击的长效机制和长期战略。

（一）“零容忍”的预防腐败，要有深度

“零容忍”的反腐败首先强调腐败预防，“堤溃蚁穴，气泄针芒”，一些领导干部思想上放松警惕，行为上缺乏自律，从轻微违纪现象日积月累酿成严重腐败犯罪。见微知著，防微杜渐，坚持惩防并举，更加注重预防，通过构筑思想道德防线、建设法规制度防线形成对任何轻微腐败都不能容忍的社会环境，以便有效地遏制腐败发生。预防腐败需强调道德约束，塑造政治清明的社会环境，对全社会成员进行反腐治贪的总动员，抑制腐败认同心理，防止腐败不良风气蔓延；以“零容忍”为基础构建廉政文化，培育领导干部的廉政价值观；抓好党的优良传统教育，自觉抵制享乐主义、拜金主义、奢靡之风的侵蚀。同时注重制度约束，形成用制度管权、管事、管人的长效机制，针对腐败易发多发的关键环节和部位，做好制度建设，切实做到预防为先，关口前移，既是领导干部的“紧箍咒”，更为领导干部构筑了一张“安全网”，[6]使得领导干部切实牢记“手莫伸，伸手必被捉”的道理，算经济账、政治账、自由账、亲情账、名誉账，失去岗位、失去自由，甚至生命，而这些损失要远远大于贪腐所得。要把脉腐败根源，进行“放权”“限权”，加快简政放权、行政审批制度改革，消除“租金”门槛，削减公职人员“寻租”机会，同时加强对下放权力的监督。要着力反腐倡廉法规制度建设，推行公务员财产申报制度、行政经费全面公开制度、重大决策听证及结果公开制度、负责人终身追责制度、“裸官”不得任正职制度等，凭借严备法度，让领导干部心存敬畏，按照“零容忍”要求自己，坚定廉洁之志，全无贪腐之念。

（二）“零容忍”的治理腐败，要有准度

精确打击腐败既要治标，又要治本，讲求“快”（发现及时）、“准”（目标精准）、“狠”（绝不姑息），围绕权力运行主线，针对滋生腐败的权力运行环节实施“零容忍”式排查治理，构建行政权力廉政风险评估机制及预警预控体系，对腐败现象发生的权力点、利益点做好事前预判，通过征兆甄别、信号识别和行为诊断找寻集体风险预警点与个人风险预警点，着眼腐败节点警源分析、腐败岗位趋势预测、腐败领域目标分析，坚持抓早抓小抓苗头，从源头入手建立切实可行的惩治性长效机制，通过“治权”来“治腐”。开展权力革命，变革权力结构，改变当前决策权、执行权、监督权的高度集中于“一把手”的局面，依托合理的权力配置和科学的权力结构来遏制腐败。建立权力运行规范程序和公开透明机制， “有权必有责，用权受监督”，建立权力运行绩效考核和责任追究机制，采取效能监察、专项检查、廉政审计等方法，检验权力运行效果，及时发觉腐败苗头。瞄准重点领域和关键环节的腐败问题进行追查，不仅做好“三重一大”方面的监控，也要加强权力滥用、渎职失职、缺位越位的问责，腐败问题一经查出，绝不姑息，绝不手软。重拳打击集体性腐败、关联性腐败“窝案”，追查“白手套”幕后主人，拔萝卜带泥一并揪出，及时发现和有效甄别期权性腐败，做到打击腐败无论职务高低“零容忍”，无论时效长短“零容忍”，无论行为轻重“零容忍”，无论金额大小“零容忍”，不让腐败分子逍遥法外。

（三）“零容忍”的打击腐败，要有力度

中国共产党的性质和宗旨决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的，习近平总书记严肃告诫：“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！”新一届领导集体上任以来，对腐败打击“零容忍”，树立反腐政治决心，“抓大不放小”，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。“零容忍”的打击腐败，要坚持“有漏必堵、有案必查、逢贪必抓、有腐必惩”。一是加大办案力度，办一批有影响的大案要案。对于腐败分子，不论其权力有多大、职务有多高、根子有多深、关系有多硬、隐蔽有多严，只要敢铤而走险、以身试法、挑衅党纪国法的权威就必将会被绳之以法，受到法律的严惩。二是加大查处力度，不仅要注重对大的贪腐行为的查处，也要加大对微小腐败行为的查处力度，建立与尚未构成犯罪的微小贪腐行为相应的党纪处分和行政处分等惩罚机制，使得“腐败成本”高而“贪腐收益”低，及时查办腐败行为，提高腐败行为的“被惩治率”，使得官员真正做到“恶小而不为”。三是加大问责力度，创新问责机制，破除“说情风”“关系网”，强调领导干部的连带责任，使干部不敢包庇腐败、不敢结党营私，不敢任人唯亲。四是加大惩治力度，拓展案源，严肃执纪，对腐败的“罪与罚”作出清晰规定，实行“举报必接、有腐必查、惩腐务尽”原则，警醒干部“法网恢恢，疏而不漏”，以免“养痈长疽，自生祸殃”。

（四）“零容忍”的惩治腐败，要有效度

反腐败是一项长期战略、长期行动，需要通过评估腐败形势，社会廉洁环境和公众廉洁意识等维度来及时评估检验和不断改进提高其效度，着力做到惩治方式有效，务必实现惩治结果有效。采取有效的惩治方式，要完善党务、政务和各领域办事公开制度，让权力在阳光下运行。健全监督防控机制，把党内监督、行政监督、司法监督、舆论监督等多种监督手段结合起来。建立廉政档案、公职人员财产申报、个人重大事项报告、述职述廉、戒免谈话、纪律处分等一整套反腐败监督惩处措施。探索建立廉政情报收集系统，发挥其反腐快速反应、监测廉政环境、分析预测腐败、反腐决策支持等功能优势，积极探索行贿黑名单制度，构筑行贿档案查询系统，打击和震慑行贿行为。建构腐败指数及反腐败工作评估体系，对腐败与治理状况进行科学的测量、评估、诊断和预警，估算惩治腐败效果及腐败形势。实现有效的惩治结果，一是着眼反腐行动：“零容忍”的打击腐败不仅仅是运动式治理，而是需要进行长期化、精细化、常态化、规范化的及时监督、纠正和查处，让腐败分子承担昂贵的腐败成本，支付惨重的政治、经济、人格代价，才能将腐败行为控制在欲念产生之初。[7]二是纵观反腐趋势：越容忍，腐败行为会越肆无忌惮，冲破阻力强硬地实行“零容忍”，面对腐败决不妥协，用严刑重典让国家公职人员养成习惯，用铁腕扭转错误预期，遏制小贪变大贪的衍生路径。

注释：

[1]习近平：《更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》，《人民日报》2013年1月23日，第001版。

[2]段宇波：《公共权力体系的秩序探求:价值、制度、租权》，《中共山西省委党校学报》2006年第12期。

[3]陈国权、周盛：《决策腐败及其基于决策过程控制的治理》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2012年第2期。

[4]李成言、庄德水：《财政腐败新视角》，《决策》2009年第12期。

[5]习近平：《强化反腐败体制机制创新和制度保障深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，《人民日报》2014年1月15日，第001版。

[6]孟桢：《“零容忍理论”在预防腐败中的作用研究》，《湘潮》2013年第8期。

[7]廖晓明、罗文剑：《“零容忍”反腐败:内涵、特征与进路》，《中国行政管理》2012年第1期。

责任编辑余茜

作者简介：刘祺，国家行政学院政治学教研部博士研究生，北京市，100089。

文章编号：1006-0138(2015)06-0084-06

文献标识码：A

中图分类号：D630