美对台军售：强化台“不对称战力”

汪曙申

自美台“断交”以来，对台军售向来被台湾社会视为美国对台支持的重要象征，也是检视美台关系发展状况的一个关键指标。2015年12月16日，奥巴马政府宣布将总金额18.3亿美元的对台军售案送交国会审查。这是奥巴马任内第三次对台军售，也是马英九任内美国第四度宣布对台售武。若国会无异议，该军售案将在通知国会的一个月后生效。美国此次对台军售，无论是从时间点还是具体项目都经过了精心考量，从一个侧面反映出中美关系、两岸关系和美台关系之间的复杂性和敏感性。

慎选军售时机

2015年3月27日，中国国防部新闻发言人耿雁生严厉斥责美国国内出现的鼓噪对台售武的不和谐之音。

随着近年来中美在南海、网络安全问题上矛盾增多，美国国内保守派势力更加重视台湾对美国在“亚太再平衡”战略中的角色。自2011年对台售武后，美国在四年多时间里一直未宣布新的军售案。近年来，美国亲台势力加大鼓噪并向奥巴马政府施压，要求公布新一轮对台军售，以缓解两岸军事失衡日益拉大的压力。就对台军售程序而言，一般是由美国国防部、国务院等跨部会咨商形成意见后交由白宫国安会，国安会同意后再由国防部国防安全合作署通知国会审议。美国行政部门在通知国会前，会先与国会外交委员会和军事委员会磋商，因此送交国会的对台军售案几乎不会被拒绝。因对台军售案牵涉中美关系，一些关键性的问题，例如何时售、售什么最终由白宫拍板，实质上是一项政治决定。

就此次军售时机看，美国刻意避开了敏感时点，并提前透过政府和学者放风，以尽量降低可能会造成的负面效应。由于2015年9月习近平主席访美和12月上旬举办《联合国气候变化框架公约》缔约方会议，美国为避免破坏会谈氛围，决定顶住内部压力，推迟处理对台军售事宜。而2016年1月16日台湾将举行“总统”和“立委”两项重要选举，美国在处理军售时不得不考虑由此对岛内政治和选举产生的影响，防止违背其公开宣称的不介入台湾“大选”的承诺。若在“大选”前宣布军售，美国认为在蔡英文大幅领先朱立伦的情况下，只要说服民进党美国并非是“选边站”，而单纯是基于对台防卫能力评估，就可能避免被岛内解读成支持国民党。若在“大选”后宣布，在对蔡英文当选概率大的研判下，美国认为军售可能会被外界认为是对民进党政权的支持，将美对台政策与鼓励“台独”相联结，从而对中美关系造成更大的冲击。而且，美国在维持两岸关系和平发展上具有重要利益，近年来一直鼓励民进党与大陆形成新的共识以维持台海和平稳定，在蔡英文当选后宣布军售，将会阻碍民进党与大陆沟通、达成务实处理两岸关系的共识，从而可能使美国在台海地区的利益受到更大挑战。

两相权衡，美国决定在台湾“大选”之前公布军售案，并提前向蔡英文、民进党再三强调军售是本于台湾军事防卫需求，与“台湾政治、选举、政党无关”，以减少被岛内政治解读的可能。公布后，美国行政部门也极力撇清军售与台湾“大选”的联系，声称“美国支持台湾防卫需求不是新鲜事”，这次军售“完全基于台湾防卫需求的评估”。民进党方面为预留执政后争取美国支持的空间，在美国宣布军售前即表态不认为美国在台湾选举前对台售武是在政治上支持国民党。美国正式公布军售案后，民进党秘书长吴钊燮表态称，“美国是台湾重要安全伙伴，军售再次展现美方以具体行动履行《与台湾关系法》与‘六项保证’承诺，民进党表示感谢与支持”。

规模和质量维持较低标准

此次军售与美国上次宣布对台军售相隔四年多，是30多年来美国对台军售间隔时间最长的一次。就此次军售的数额和质量而言，美国维持了较低标准，以减少负面影响。此次公布的军售案包括两艘佩里级导弹护卫舰，254枚单兵携带式刺针导弹，208枚标枪反坦克导弹，769枚拖式2B反坦克导弹，36辆AAV-7两栖突击车，13套新款方阵快炮系统，以及先进战术数据链系统和多功能信息配置系统等总共十项内容。从数额上看，与2010年64亿美元、2011年58亿美元的军售额相比，此次大幅缩减至18.3亿美元。从项目看，2010年和2011年对台军售中包括黑鹰直升机、爱国者三型导弹、鹗级猎雷舰、F-16A/B战机升级等，此次军售美国未将台当局力争的潜艇、F-16C/D战机、MH-60R反潜直升机等纳入，而只是从数量上补充台军既有武器或是将同一类型武器的新款转售于台，在军售质量上明显不及马英九任内的前三次军售。美智库学者费学礼称，这是“有限度的军售”，没有响应台当局要求的美国提供潜艇技术和新式战机的要求。

此次军售显示，一是美国所称的“一个中国”政策包含中美三个联合公报及《与台湾关系法》，美国利用二者间矛盾寻求利益，既依前者发展中美关系，又依后者提升美台关系。美国白宫和国务院表示，对台军售符合《与台湾关系法》，也不违反“一个中国”政策，对台军售唯一考虑的是台湾的防御需求，并未与北京讨论。二是美国以军售行动兑现对台“六项保证”的承诺，减少岛内对近年来美国国内“弃台论”的忧虑。三是美国此次特别强调对台军售是美国历届政府的“一贯政策”，称其“对台湾安全作出贡献”，“支持了台湾海峡维持和平稳定”，也是向岛内再次确认美国对台的“安全承诺”。

美台军事安全关系继续深化

马英九上任以来，美国分别于2008年、2010年、2011年、2015年四次对台军售，总计24项，金额逾201亿美元，为近20年来最高时期。若就平均每年台湾对美国军购金额而言，马英九任内为25亿多美元，远远超过陈水扁时期的10.1亿美元和李登辉时期的13.5亿美元。台“外交部”称，马英九任内获得美国自1979年《与台湾关系法》制定以来的最大规模军售，显示“当前台美关系确为最佳状态”。就美方而言，马英九当局执政七年多来，“亲美和陆”的政策符合其利益，既维持了两岸关系和平稳定，又通过两岸关系促进了台美关系发展。2015年12月17日。前美国国安会亚洲事务主任麦艾文在台湾访问时公开称，过去七年是史上第一次美台、两岸、中国大陆与美国关系都处于稳定而有建设性的时期，主因是两岸展开了稳定的对话。奥巴马政府在马英九卸任前再次对台军售，算是对马英九一直以“低调、零意外”原则推动台美关系的一种肯定。

随着近年来中国大陆国防现代化取得重要进展，加之美国为加大牵制中国推行“亚太再平衡”政策，马英九连任以来台美军事关系不断深化。首先，从战略层次而言，台湾当局和美国均认为，海峡两岸军事力量对比持续向中国大陆方面倾斜，特别是大陆不断发展“非对称战力”，将增强大陆在台湾海峡发生冲突或战争时反外力介入的能力。对台军售是美国向全球盟友展现“战略信誉”和维持两岸军事动态平衡的重要手段，提升台防卫能力也能够增强台湾在与大陆交往和谈判中的信心和筹码。其次，台美双方也认为，除政治经济关系外，加强军事安全关系是巩固台美实质关系、共同因应亚太新局的重要手段，美国支持台湾重点运用“不对称”和“创新”思维提升防卫能力。此次军售所含的佩里级军舰、方阵快炮、先进战术数据链系统及猎雷舰战系，可增进台军舰船防空与制海战力，是美国为强化台“不对称战力”精心选择的项目。近年来美国内部亲台势力一直重点支持台湾加强反舰导弹、陆基巡航导弹和柴电潜艇等“不对称战力”建设。美国副助理国防部长邓志强最近称，美国对台军售是“为了协助台有效吓阻胁迫与侵略”。美国国会参议院军事委员会主席麦凯恩呼吁，美国政府应建立对台军售的常态性评估程序，必须持续支持台湾军力整合与创新，发展“不对称战力”，提高台吓阻能力。美众议院外交委员会主席罗伊斯发表声明称，“美应以处理与其他亲密盟友的方式来处理对台军售”。美台商会会长韩儒伯建议，美国应协助台湾改善导弹防御系统，并把各项训练与美台军事交流明确列入军售内容。

从政策层次而言，因潜艇对台发展“不对称战力”具有重要价值，马英九当局已采取“军购与自造”并行政策予以推动。连一向杯葛国民党施政的民进党也支持台湾自行研制潜艇，并在2014年10月发表的“国防政策蓝皮书”第7号报告中，明确称民进党若在2016年重新上台，将增加预算推动台湾防务产业升级，包括加强对外军事技术合作，自造潜艇和新一代战机。目前，民进党已就潜艇自造启动“法规基础、对外说明、国际连结、政策研究、走向产业”等五项准备工作。受限于现有军事工业能力，台湾推行潜艇自造计划势必依赖美国方面支持。因台湾自造潜艇的核心是获得关键零组件和技术，美国若提供协助，将重在向台提供关键装备如主机、战斗系统，及派遣技术顾问有针对性地解决台方需求。

在“亚太再平衡”战略下，美国将台湾作为“重要的经济和安全伙伴”，军事安全关系在美台实质关系中的分量将持续增加。此次军售可能是奥巴马任内最后一次对台售武，台力争的F16-C/D战机、柴电潜艇等军售估计将留给美国下一任总统决定。在中美关系竞争加剧情势下，美国势必更加重视台湾在其战略部署中的地位，对台售武和强化美台军事安全关系仍将是其牵制中国的一张牌。在一定时期内，美国对台军售的数量和质量恐将还会有所提升，台美之间还会进行更多隐密的实质性的军事安全合作。

（作者为中国社科院台湾研究所副研究员）