浅析工程项目代建制与BT方式的结合

蒋晓静

【摘 要】由于市场的需求，近年来BT这种操作方式大范围的发展，可是BT方式缺乏相应的政策依据，缺乏应有的监管，缺乏对BT项目的约束等问题。而代建制方式则可以解决建设项目的管理问题，将工程项目代建制与BT方式相结合，可以产生一个新的模式，使工程项目管理更通畅、更专业化，具有重要的现实意义。

【关键词】BT方式；代建制；工程项目；结合

2012年12月24日，发改委等四部委联合下发了财预[2012]463号《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的第二条中明确了应切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为。并详细规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。”这份文件不光对政府的举债行为和BT项目动作进行了规范，还再一次重申了代建制在政府投资项目中的作用。为了能建立一个有效的政府投资利益制衡机制，在实务中，不妨将BT与代建制实行有效结合，变直接的投资及建设管理为间接的用货币到市场购买产品和服务。

一、BT方式概述

1. BT方式的涵义

BT是Build-Transfer的缩写，即建设-转让（移交）模式，是政府或其授权的单位作为项目发起人，经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由该投资人负责项目资金筹措和工程建设，在项目建成后进行移交并根据回购协议，从政府或其授权的单位取得回购款的一种投融资模式。

2. BT方式的特点

（1）政府利用的是非政府资金。这样就可以把资金短缺的难题转嫁到BT实施公司。这样政府即期投资规模可以放大，从而促进设施的建设与完善。

（2）项目的投资者、融资者和建设者均为BT实施公司。这就要求投资人同时具有较强的投融资驮轿和施工能力。因为如果BT方式采用二次招标，无疑会加大项目建设的成本，增加政府的回购价。

（3）通过BT方式，投资人取得了政府授予的项目建设特许权。这一特点也使得BT方式下的项目移交和回购具有强制性，属于典型的“强买强卖”行为，即政府是BT项目的唯一买家，投资人项目建设后只能移交给政府，而政府也必须接受建成的项目并按BT合同约定支付回购款。

3.BT方式的不足

（1）BT投资承包人的法律地位问题。由于项目的投资者、融资者和建设者均为BT实施公司。对于工程建设项目法人投融资方式完整的法规体系尚不健全。

（2）应有的监管在BT项目施工中未得到有效实施。在BT项目中，政府虽有质量监管的相关规定，但由于BT投资承包人一方面出于利益最大化考虑；另一方面又面临缺乏技术人才及工程管理经验的危机，往往在BT项目建设的标准、内容及工程进度方面存在问题，不能保证应有的建设质量。

（3）BT项目建设费用过大。众所周知，采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同，移交等阶段，涉及政府许可、审批以及外部担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不易实施，最重要的是融资成本也因中间环节多而增高。

二、代建制方式概述

1.代建制的涵义

根据《镇江市全面推行政府投资项目代建制实施办法》，代建制是指政府通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和工程建设管理、项目建成后将会使用单位的制度。其本质是一种代理制度。有助于实现政府投资项目实施过程中“投资、建设、管理、使用”相分离，规范政府投资行为，提高项目建设专业化管理水平。

2.代建制的特点

（1）代建单位作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设管理、建设组织实施的管理工作。按照“建管分开”和“专业化管理”的原则，代建单位是政府部门的管家，代替了原建设单位行使职责。实现了管理队伍的专业化，从而有效的提高了项目管理水平，有效控制了工程质量、造价以及建设工期，从而提高了资金的使用效率。

（2）代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

（3）明晰产权关系，在投资人、代建人、使用人之间建立起市场合约关系，实现三方的责任、权利、义务相互制约，确保工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

三、两种方式结合的可行性

为了加强政府投资项目的建设管理，从2004年《国务院关于投资体制改革的决定》开始，代建制逐步推广实行。在实践中，代建单位只是对工程项目的投资、工期、造价、质量等控制把关，很少会涉及到项目的融资操作。这样的方式就只能适用于资金已落实到位的政府项目。

可是近年来，资金短缺的问题一直困扰着各级政府，如果代建制和BT方式相结合，委托工程代建方进行筹资，可以引导并吸纳社会资金向基础设施的投资的方向流动，变直接的管理为间接购买公共产品和服务，使这些投资成为新的经济增长点，实现基础设施建设的良性运作。

在操作流程上，可以采取“政府确定项目投资及建设计划→挂牌出让项目代建权或招标选择工程代建单位→代建单位自己筹资建设并实施全过程管理→政府组织项目验收→将会使用单位→政府一次或分期偿付回购款（包括代建管理费）”。

四、两种模式结合的优点

1.让社会资金顺利进入基础设施建设领域。BT方式解决了“要不要”让社会资金进入基础设施建设领域的问题，而代建制则解决了“能不能”的问题。对于BT方式在法律上有多种不同的定性，而代建制上到中央，下到地县级市，均出台了相关的政策。两者的结合，具有法律层面的可操作性。

2.调动社会资本流向低回报、低利润水平的基础设施建设领域的积极性，分散了原本集中流向高风险、高回报行业的资本，使得其过度竞争风险降低，更大范围的优化配置了社会资本。

3.缓解政府资金压力。通过BT方式的代建，建成后方交付使用部门，适度分离公共产品的使用功能与货币价值，“超前消费，分期回购”，成为了解决地方政府城市化进程中对资金“燃眉之急”的一剂良方。

4.降低政府风险。政府从原来的管理者变成了在按照政府规划和意图，在政府监管和监理下的合格产品的购买人，而BT代建方承担了从项目投资到管理到施工的风险。

5.加快转变政府职能。政府官员可以将更多的时间和精力投入到宏观投资的政策研究中，提高执政能力和执政水平，还可以精简各政府部门的基本建设管理部门。

五、两种方式结合的实例

在我单位承建的凤凰山路、黄山中路中段、枣林路工程等部分城市基础设施项目建设中，开始实行BT方式进行工程建设，BT方式建设范围涵盖道路、排水、给水、供电管道、路灯、绿化、交通设施等工程内容。列入BT项目范围的工程经政府审计部门审定的决算审计价为回购基数，项目建设期内由中标人全额投资，项目竣工验收合格后一个月内开始分4年进行同期回购，按4：2：2：2或3：2：3：2的比例支付。

六、结语

实施BT代建制，为化解代建人管理责任风险、缓解政府资金压力、调动社会资本提供了一套全新的思路。该方式的实际操作环节还需要进一步研究，以便为BT代建制的完善提花实践基础。

参考文献：

[1]罗斌，陶丹霞.BT模式与代建制相结合浅论，蒋廷令.中国工程咨询，2007-02-10.

[2]张凯，张玉魁.工程项目BT模式与代建制相结合的探讨.市政技术，2010-01-10.

[3]周月萍，周兰萍著.BT项目法律风险防范与实战方略.法律出版社，2013年1月.endprint