地方政府融资平台与地方政府性债务

舒丹

【摘 要】国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发[2014]43号文件的深入解读。

【关键词】政府性债务；融资平台；城投公司

国是国，家是家，谁都有借钱的时候，老百姓买房、治病等有大额支出的时候就想到了找亲人、朋友借钱解决眼前的问题，他们筹款的时候是根据自己的实际情况、还款能力和被借款人自然情况筹划款项的。如果将这种情况提升到企业、政府层面，也都是一个样子，但他们不叫借钱，他们叫融资举债。企业借款融资叫发行企业债券；政府融资举债简单的可以理解为地方债务，复杂一些可以称为地方政府性债务。

地方政府借债的主要渠道就是通过融资平台公司融资。地方政府融资平台就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、国债等资产，迅速包装出一个资产优良和现金流强悍，各种指标均可达融资公司标准要求的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、城市公用事业及公益性等项目。地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。其名称可以冠以某城建开发公司、城建资产经营公司等。

1994年分税制度的改革，一方面，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移、支付制度又不完善，这也直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出。在这种情况下，导致了地方政府负债机制转换和体制改革的相对滞后，再加上地方可用财力不足产生的压力，使《中华人民共和国预算法》禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债就不怕还钱、自己借完债别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债，从而在地方上催生了“前人借钱、后人还债”、“前人调走了，自有后来人”的奇怪现象，对于地方政府官员而言，仕途的高升主要看政绩，政绩就得需要项目做支撑，干项目就需要资金，现在地方财政困难是不争的事实，投入“三保”的支出都已经很困难，只能通过举债解决眼下的资金困局，这就造成了“谁借的越多，谁就有能力做项目，谁在任期内的政绩就越大仕途就更光明”，这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力。

根据审计署去年年底发布的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务（一类债务）108859.17亿元，负有担保责任的债务（二类债务）26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务（三类债务）43393.72亿元。其中，二、三类债务构成了地方政府的或有债务。该审计结果应该不是最终的数据，各地方政府中有不少顾虑，出于政绩的考虑想等原因故意瞒报、漏报。

随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，该《意见》体现了中央政府解决地方债务问题的决心，所确立的地方政府债务管理框架，本着疏堵结合的原则，有望从根本上解决地方政府性债务顽疾。该《意见》出台前，“谈债色变”似乎是各个地方政府的本能反应。不少人认为，地方政府性债务问题是中国经济发展的“绊脚石”，也是中国经济所面临的最大风险。

具体到举债主体而言，融资平台公司恰恰是地方政府性债务的最大举债主体。因此，有关地方融资平台的清理整顿也成为治理地方政府性债务的关键所在。由于存在政府的隐形信誉，城投公司一直也是商业银行眼中的优质资源，尤其是城商行，本着肥水不流外人田的原则，很多城市的城商行都是其所在城市政府融资平台公司的最大债权人。在《关于建立规范的地方政府举债融资机制》方面，该《意见》给出的一个重要思路是：“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。这意味着建立规范的地方公债制度，在有限制的条件下授权地方政府发行债券，是我国政府债务管理改革的主要方向，而这也将成为地方政府融资平台公司的正式替代物。

但就目前而言，剥离本身并非一朝一夕。原因在于，不少地方政府融资平台是地方各级政府的第二条财政收支线。由于其在人事安排、财政收支上与各级政府关系十分密切，平台贷款、城投债发行等都获得地方政府或政府信用的直接担保或隐性担保。

在此前发行的信托产品中曾出现一种较为常见的增信措施，就是以地方财政局出具承诺函的形式提供变相担保。在实践中，地方融资平台公司大多对注入资产不具有独立、自主的处置权，投融资业务的财务平衡与资金循环从属于地方政府财政预算的整体安排，地方政府也相应地以整体财力承担了其融资债务的偿债责任。

疏堵结合是当前中央关于加强地方政府性债务管理的一个基本原则。具体来说，就是修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

从清理核实地方融资平台债务、对地方融资平台进行规范管理、加强融资平台融资管理和银行信贷管理、有效的制止地方政府违规承诺担保、强化组织领导确保落实5个方面进行了明确规定。当时提到，融资平台公司举债融资规模短时间内膨胀，融资运作不够规范；地方政府违规或者变相提供担保，偿债风险日益加大；部分地方性商业银行业及地区性金融机构风险意识薄弱、或者屈从地方政府的压力对融资平台公司信贷管理缺失等。

靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司作出妥善处理；对承担一些公益性融资项目任务，同时还承担这些公益性项目建设的、运行维护任务的融资平台公司，要在落实偿债责任措施后剥离融资业务，不再保留其融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担那些非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照相关规定，充实公司资本金，优化公司管理网络，完善治理结构，向实现商业化运作转型，尽快实现完全商业化公司运行。endprint

不过有关融资平台的清理整顿并非那么容易，地方各级政府加强融资平台公司管理取得一定成效，但一些地方政府违法违规融资又有抬头之势，如违规采用集资等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。为此，2012年12月，财政部等四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，明确要求对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。

按照官方的定义，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。事实上，除了作为市场主体与金融机构等对接，地方政府融资平台此前承担着政府投融资的重要功能。由此，它也有了“官办公司”的称谓。

在前述资信评级公司公共融资评级部负责人看来，地方融资平台就是地方政府为实现债务融资功能、以企业（公司）为组织形式设立的特殊目的载体。地方政府通过财政拨款（包括资本金、财政补贴等）或注入土地、股权等资产，优化地方融资平台的资产负债表与利润表，使之具备可行的融资条件，从而放大财政性资金的融资规模，进而维持信贷周转。

由于地方政府此前无法直接主动进行阳光化举债，因此绕道融资平台公司举债成为一种常态。但这却导致政府与企业各自的责任划分不清，融资风险也难以控制。从此次的《意见》来看，其对于融资主体做了明确界定，即政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

此次《意见》是在新修订《预算法》的框架内为地方政府发行债券所作出的又一背书。除了坚决制止地方政府违法违规举债，它明确赋予地方政府依法适度举债权限。从目前政策来看，地方政府举债的主体和规模还是有所限制。比如，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，但市县级政府确需举借债务的则应由省、自治区、直辖市政府代为举借。考虑到目前基层政府资金需求依然较大，市县级政府仍有可能让部分地方国企承担部分建设职能。

实际上，为拓展地方融资方式，PPP模式也备受关注。按照《意见》的说法，要推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式）。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

该《意见》明确将积极推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本积极参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营当中，可减轻政府举债压力。为了吸引社会资本，地方政府可通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。不过这涉及地方政府与社会资本在利益上的权衡，若在经济下行、项目收益下降的背景下，鉴于对地方政府让利不足的担忧，PPP模式要实现快速大规模推广在短期内可能还存在一定难度。PPP模式如果运作得当，那么地方政府融资平台的历史使命将终结，他将走向何方，我们将拭目以待。

参考文献：

[1]缪小林，伏润民.权责分离、政绩利益环境与地方政府债务超常规增长.财贸经济，2012.01.

[2]伏润民，缪小林，师玉朋.政府债务可持续性内涵与测度方法的文献综述.经济学动态，2012.12.endprint