“小金库”的甄别方法与治理对策

【摘要】近年来，国家加强了对“小金库”的专项治理工作，取得了可人成绩，但并未从根源上解决“小金库”问题。私设“小金库”不仅扰乱经济秩序，而且让国家蒙受损失，也为贪污腐败提供了滋生土壤，严重阻碍了经济可持续健康发展。随着经济发展和时代推动，私设“小金库”的手段越来越高明和隐蔽，对其甄别方法提出了不小挑战。本文通过分析“小金库”的特点，挖掘“小金库”的甄别方法，进而探析有针对性的治理对策，为根除“小金库”问题，提供参考和依据。

【关键词】小金库 甄别方法 治理对策

中图分类号： G206 文献标识码：A文章编号：1672-3791（2015）01（c）0000-00

1“小金库”的内涵与特点

1.1“小金库”的内涵

中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）和中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委联合发布的《国有及国有控股单位“小金库”专项治理实施办法》（中纪发〔2010〕29号）规定，所謂“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。这一定义内涵明确，外延拓展，不再突出设立“小金库”的手段和方法，强调符合规定的单位会计账簿，不再局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

1.2“小金库”的特点

1.2.1资金来源多样，资金去向凌乱

“小金库”资金来源具有多样性，主要有财政拨款收入、行政事业性收费收入、资产处置或出租收入、经营收入、利息收入、捐赠收入、罚没收入、回扣收入等。“小金库”资金去向较为凌乱，五花八门，主要有弥补成本费用、购置资产、对外投资或对外借款、发放职工薪酬（工资、奖金、津贴、补贴、福利等）、接待宴请、公款旅游、职务消费、礼品礼金支出、私分、贪污、挪用等。“小金库”资金来源的多样性和资金去向的凌乱性，也对“小金库”的甄别和治理出了难题。

1.2.2数额不断上升，手段日新月异

随着通货膨胀的加剧，“小金库”的数量和金额都呈不断上升趋势。根据人民日报数据：从2009年4月至2011年11月底，全国纳入治理范围的111.99万个单位共发现“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元。据国家审计署总审计师孙宝厚推算，党政机关和事业单位小金库每年可能有827亿的规模，更有大胆人士推测，全国每年进入小金库的钱大约5000亿元，约占当年GDP的5%。虽然，近几年国家几度开展“小金库”专项治理工作，确实取得了喜人成绩，但易发多发势头依然难以从根本上得到遏制，数额仍在不断上升。

随着国家严打的推进，私设“小金库”的手段也在日新月异。传统的利用乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入，接受赞助、捐赠等设立“小金库” 的手段已为审计人员所熟知，现在又出现了新的设立“小金库”手段：以票据形式骗取资金设立“小金库”，如假发票报销套现、正规发票虚假内容套现、正规发票半真半假内容套现和开具头大尾小的鸳鸯发票或收据，少记收入套现；虚列支出转出资金设立“小金库”，如向下级单位或关联单位多拨专款等，跨年度后将多拨的款项收回而不入账等。

1.2.3形式愈加隐蔽，用途日趋腐化

近年来，“小金库”的设立形式愈加隐蔽，传统的现金专人保管和公款私存形式，业已向更加隐蔽的形式转变：向下级单位或关联单位转移，通过设立账外账、打白条或口头指令等隐藏“小金库”；通过审计死角隐藏小金库，如以培训费、管理费和咨询费等名义套现隐藏“小金库”，特别是对个体户和民营企业收取的费用，在这些审计“触角”难以伸到的地方，使用白条或白头收据收费；甚至向关联单位介绍业务，按比例提成，但不收现金，只将请客送礼旅游等发票交给关联单位，金额控制在提成的额度内等。

受个人和部门利益驱动，“小金库”用途日趋腐化。除了用于各种填补经费超标漏洞、超标购置车辆或设备、违规发放奖金福利和超标宴请等“灰色支出”外，大部分用于满足个别人的私利，也就是所谓的请客送礼行贿、自由挥霍和独占私分等的“黑色支出”。“小金库”的用途主要在于满足私欲方面，即使现今出现了“利益均沾、风险共担”的个人和部门集体勾结犯案的趋势，“小金库”用途的腐化性已渐成趋势。

2“小金库”的甄别方法

2.1突击盘点法

该方法是采用不事先告知，实施突击盘点，提高发现私设“小金库”线索的概率，是一种相对简便、高效、准确的“小金库”甄别方法。先盘点现金，核对实存数和账面数，查找有无长短款，进而挖掘长短款原因，并结合银行对账单，关注有无“账外账户”，检查有无收入不入账或私设账外账的“小金库”问题；再突查保险柜，检查存放在保险柜中的现金和其他票据资料，查明有无来源不明的现金、有价证券或违规收费的票据存根等线索，结合收费票据、现金支票、空白支票、转账支票存根、作废存根等实物资料，追根求源，清查原因，进而甄别是否私设“小金库”。

2.2现场勘察法

该方法是通过到单位相关场所实地勘察，记录勘察数据，比对账面金额，查看有无账外资产和账外收入，进而甄别“小金库”的一种方法。实地到单位办公、经营等场所察看，辨别有无账外资产和闲置资产，追溯账外资产资金来源，了解有无房屋或资产出租、单位食堂有无对外经营或承包、其他相关场所有无对外经营或承包等，同时向承租方或承包方了解租赁费或承包费缴纳情况、缴纳数额及出租承包合同，根据了解的情况检查其租赁收入或承包收入是否入账，若无入账，追查收入下落，深挖是否私设“小金库”。

2.3核实核对法

该方法是通过核实收入和支出，核对账户和票据，寻找差异和出入，进而甄别是否私设“小金库”的一种方法。核实收入和支出，主要是把握收入来源，确认其是否按时足额入账，重点核查投资收益、房屋租赁收入、出售低值易耗品、材料和废料收入等是否入账，核对相关收入证账表，审查有无截留、转移经营收入和其他收入；通过审查支出，检查是否有虚报冒领款项转做“小金库”的情况，重点关注白条抵库、大额变动，盘查实际支出数和账面列支数额是否相符，有无虚列支出的情况。核对账户和票据主要核对银行存款与银行对账单是否相符，票据登记和票据编号是否连续，票据存根是否完整，大小写金额是否一致，有无肆意涂改现象，通过编制银行存款余额调节表，依据票据领购、使用、缴销和结存登记，借助会计电算化审计手段，寻找差异和出入，进而甄别是否存在“小金库”。

2.4关联审查法

该方法是通过对关联单位或下级单位进行延伸审查，甄别是否存在“小金库”的一种方法。主要是结合被审查单位的相关财务资料，选择其重要关联单位或下级单位进行审查，查看有无不正常资金往来，有无非正常往来挂账和大额往来支出情况，有无利用不实往来支出隐瞒收入情况等，并进行调查取证，分析判断，搜寻蛛丝马迹，进而嗅出“小金库”的关联秘密；通过从关联单位或下级单位收集证据，对比被审查单位会计账目，揭开“小金库”隐秘面纱。

此外，还可利用调查询证法、审阅资料法、比较分析法和举报法等方法，通过“管中窥豹”的点滴发现，达到“见微知著”的甄别“小金库”的目标。

3“小金库“的治理对策

3.1加强宣传教育，构筑思想防线

加强法律法规和职业道德教育，提高领导干部对财务制度與财经法规的认知，约束财务行为，规范财经秩序；充分利用各种媒介进行多角度和全方位的强化宣传和正面引导，切实增强自觉抵制设立“小金库”的意识，提高拒腐防变的能力；强化财务人员职业操守，提高政治素养和业务素质，增强遵纪守法意识，自觉履行会计监督职能，严格按照国家财务管理制度进行账务核算，依法办事，遵法理财。

3.2提高处罚力度，上升法律层次

要解决“小金库”问题，必须提高处罚力度，并上升到法律层次，才能真正形成威慑力。目前，我国对“小金库”问题的处罚缺乏相关法律支持，没有形成统一的处罚标准，而且处罚力度较轻，经济处罚最高限额仅为五万元，不能起到应有的警示作用；同时，有关“小金库”处罚力度几乎都停留在法规层次，而且较为分散，法律层次几乎空白，亟待加以立法补漏，上升到法律层次，为根治“小金库”问题提供法律依据。

治理“小金库”，可以综合运用党纪处罚、行政处罚、经济处罚、刑事处罚等多种处罚方法，提高处罚力度和处罚等级，并实施连带处罚制和责任追究制，打破“法不责众”的处理囧像，追责到底，提高违法成本，构建处罚堤坝；同时，将“小金库”问题纳入单位党风廉政建设责任制，实行一票否决，并树立反面典型案例，加大曝光披露宣传，形成威慑效应和风险规避效应。

3.3形成监管合力，构建长效机制

一是由监察机构牵头，搭建财政、审计、人民银行、新闻媒体和社会群众等多方联动的监管网络平台，充分发挥法律监督、行政监督、群众监督和舆论监督等方面的监督作用，真正形成监管合力，全面治理“小金库”行为；二是建立责任追究制，制约领导权力，牢牢看住单位“一把手”，明确“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，加大对“一把手”的监管力度，让权力受到约束而无法进行“暗箱操作”；三是完善“小金库”清查制度和监管制度，不断增强监管队伍素质，提高其在现代复杂的社会与经济环境中甄别和查处“小金库”的能力；四是建立预算单位银行账户准设制定、预算执行动态监控机制和会计信息承诺问责机制，积极推进单位体制机制改革，从制度上堵死“小金库”漏洞，进而构建治理“小金库”的长效机制。

3.4完善内控建设，强化内部审计

完善内部控制建设，可从以下方面着手：一是改革行政审批制度，削减行政审批和核准事项，降低截留和坐支的可能性；二是实施“收支两条线”制度，严禁“坐收坐支”和公款私存行为，铲除“小金库” 的滋生土壤；三是健全财务管理制度，加强收入和支出管理，规范票据和资产管理，统一细化管理预算内和预算外资金，增加“小金库”运作的难度系数；四是注重不相容职务相分离，强化岗位间的相互制约和监督，梳理内部控制盲区，完善内部控制建设，构建“小金库”内控防火墙。

强化内部审计，可从以下方面入手：一是提高内部审计人员素养，强化内审人员制度建设参与度，并不断做好领导的“忠实提醒”服务，发掘漏洞缺陷，提出针对措施，预防舞弊风险；二是强化任中审计和离任审计，加大对领导干部经济责任审计力度，提高领导“小金库”风险抵御能力，以及“小金库”内审查处能力；三是加强内部审计深度，提高审计频率，拓展审计范围，有效实施事前、事中和事后审计，辅助以审计软件，深挖可疑线索，有力揭露“小金库”违法行为；四是要加大原始凭证的审核力度，关注关联单位，注重延伸审计和跟踪审计，扩大审计视野，找准症结所在，进而“按图索骥”，真正发挥治理“小金库”的“安全卫士”作用。

【参考文献】

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[5]王瑞兰.浅析“小金库”的治理[J].管理观察.2014（10）.

作者简介：

姓名：赵连灯；出生年月：1980年11月；性别：男；民族：汉；籍贯：河南项城；

职称：讲师；学位：管理学学士（双证MBA在读）；研究方向：会计电算化、会计学；