浙江省“强权扩县”改革分析及其对四川“扩权强县”发展的启示

蔡惠名

【摘 要】浙江省自1992年实行强权扩县以来，经过多年探索，已取得了诸多显著成果，总结其经验，主要在于省政府主导改革进程，循序渐进，分批次、分等级推动政策实行，同时对于各县发展过程中需要的权利大胆放手。四川虽在诸多方面与浙江不同，但其实践经验也对仍属“省直管县”改革初期的四川有很大的借鉴意义。

【关键词】省直管县；扩权强县；经验

一、浙江省体制改革回顾

浙江省自1992年以来，曾分别于1992年、1997年、2002年、2006年和2008年五次实施扩权改革，具体可以分为两大阶段。

第一阶段为1992年至2005年，在这一阶段中，浙江省选取了萧山、余杭等十多个经济发展较快的强县（市）下放经济管理权限，从1992年的下放扩大外商投资项目审批权、简化相应审批手续等几项权利到2002年遵循“能放都放”原则，将原属于地级市的313项经济管理权限、12大类经济管理审批权全部下放，几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。

在第二阶段，浙江省委省政府先于2006年将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的试点，在不改变金华市对义乌的行政领导权的前提下，除个别重大事项外，赋予义乌市地级市等级的经济社会管理权限，1000余项中的618项经济社会管理权限均被下放给义乌市政府，同时特准其拥有调整和优化政府机构管理体制、机构设置、人员编制等权力。到了2008年，有了义乌市的经验，在继续深化义乌的试点改革的同时，浙江省将辖县分为强、中、弱三个层次，根据“确需、合理、条件具备”的原则向合适的县（市）下放443项经济社会管理权限，有次序有差异的推进改革。

二、浙江省改革经验总结

浙江省强县扩权的实施取得了显著的成绩，15年来，浙江省财政收入平均每年递增25%，城镇居民收入连续三年全国省区排名第一。结合其改革过程，可以发现其存在以下几个特点：

（一）省级政府主导

在地方政府对于本身的治理中，省政府一直扮演着至关重要的角色，对于整个省以及下属各个县市的发展起到统筹领导的作用。浙江省的扩权改革一直是由省政府出面推行，这样一方面省政府可以对改革方向、进程进行把控，也能保证市、县对改革的执行力度，保证改革效果；另一方面，省政府主导可以在改革过程中更好、更充分地调动资源，发挥自身优势，同时其对省内发展需求有着更为清晰的了解，可以准确的制定解决措施。

（二）改革呈持续性与渐进性

浙江省放权改革整体呈现出持续性和渐进性，在实行“强县扩权”前，“省管县”的财政和人事体制已实施多年，积累了诸多经验。在第一阶段的改革中，浙江省选取了所辖的强县（市）分批次下放权力，在第二阶段中则是扩大政策实施范围，但仍是按照县级层次逐步进行放权，每次的放权内容和对象都经过了仔细选择。持续性与渐进性可以使改革更为缓和和平稳，提高了改革的针对性，同时各级政府能够对改革做好准备，减少了改革阻力。

（三）对权力“大胆放手”

浙江省在强县扩权过程中虽是分批次下放权力，但以第一阶段改革为例，从最初的几项经济管理权限到最后的原属于地级市的313项经济管理权限、12大类经济管理审批权全部下放，放权彻底、全面，给予县最大限度的发展空间和自由，权力的配套下放让其真正掌权。

三、两省情况对比

从地理上看，两省分处于中国的东部和西部，浙江省地处平原且临海，交通便利，而四川省则山区众多，且自古便有“蜀道难难于上青天”的说法。在行政区划上，浙江省面积较小，现辖 2 个副省级城市、9 个地级市、36 个县、22 个县级市，加之其便利的交通，使得浙江省政府控制能力更强，推行改革的成本更小；而四川省四川幅员辽阔，下属市、县众多。截至2005年底，全省有18个地级市、3个自治州、181个县（市、区）、4544个乡镇，相较于浙江有着更为复杂的环境。地理条件上的优势也为浙江省带来了经济发展上的优势，加之其历史基础和省内宽松的经济环境，使得乡镇企业、个体私营企业、农村专业市场和龙头企业蓬勃发展，而四川省多数地区则更主要以农业为支柱产业。

四、对四川“扩权强县”发展的启示

尽管浙江、四川两省在诸多方面存在差异，但浙江省在改革过程中的做法和经验仍值得四川为之借鉴和学习，同时四川省也要结合自身的情况制定出适合自身的改革措施。

（一）加强自身控制能力与信息沟通

四川目前采取的改革模式与浙江类似，属于稳定、温和式的改革，从浙江省的经验来看，省政府在整个过程中起到了至关重要的作用。但四川省地域面积广阔，所辖市县较多，省政府的控制能力被大大减弱。面对这样更为复杂的情况，省政府一方面更要起到把控全局的作用，要加强自身的领导控制能力、安抚劝说能力和政策执行能力；另一方面在实际推行中要对市级政府给予必要的补贴和压力，强调其自身在整个地区发展中的重要地位，以使其配合改革的进行，发挥推动作用。而对于各试点县的情况要及时掌握，加强互相之间的信息沟通。

（二）顺应经济规律，循序渐进

截至目前四川省在全省选取了59个县市进行试点，而结合浙江省的经验和第二阶段改革的做法，循序渐进推进改革会使得改革更为平稳、有效的进行，而将各个县划分档次则有利于有次序有差异的实行改革。四川省各县情况较浙江更为复杂多变，所以效仿浙江对所辖县进行划分可以帮助自身清晰的把握各县情况，有利于今后政策的制定。在作为试点的59个县中，经过了多年的改革和发展，各县级政府逐渐适应了变化，掌握了工作方法和技巧，省政府可以对各县的发展情况以及政策落实情况进行统计归类。四川省共向县下放了56项权利，这对于某些扩权县来说可能还不够。各项权利之间都是相互关联的，如果不能做到权利的配套下放，县还是会受制于上级政府，无法拥有充足的发展空间，也就无法达到扩权强县的目的。所以省政府应结合统计信息，将适合当下的、发展亟须的权利尽快下放，给予县充足的权利来发展自身。

四川省缺少浙江省那样宽松的经济环境和浓厚的氛围，所以在放权的同时，省政府也要给予扩权县一定的帮扶。省政府牵头，扩权县发挥自身优势，二者相互配合，吸引更多的投资项目，以帮助扩权县更好的发展。

五、总结

根据浙江省已经进行的强县扩权的改革经验，顺应经济发展需要而形成的制度设置要比强行推行的制度更有生命力。而四川自实行省直管县至今虽经验、成效均不及浙江，但通过吸取其发展经验，结合自身的条件及发展方式，也会慢慢探索出一条适合自身发展的省直管县道路。

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